“多规合一”专题研究（五）

基于区域规划“多规合一”思想的旅游规划创新发展

杨振之来也旅游发展（成都）股份有限公司

      陈晓波

杨振之来也旅游规划咨询（北京）有限公司

一、“多规合一”的具体理解及意义

所谓“多规合一”是指推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划的相互融合，融合到一张可以明确边界线的市县域图上，实现一个市县一本规划、一张蓝图，解决现有的这些规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题。

“多规合一”的四项试点内容包括：1、规划要确定合理的规划期限，即相关的规划要在统一的规划期限中执行，并作为规划检验的时间节点划分，明确规划在相应时间段内的计划工作安排；2、要基于区域背景，按照不同主体功能区的定位要求，围绕国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地规划和生态环境保护等相关专项规划目标，研究区域产业为主导的核心目标体系和指标体系；3、根据区域的资源富集程度和环境承载力，选择与规划地相适应的主导产业，并统筹区域社会经济发展与生态文明建设。

二、多规合一的现实发展需求

如今，各政府执行部门均有自成体系的规划方案，如住建部门的城乡规划、交通部门的交通规划，国土部门的土地利用规划，文物部门的文物保护规划，旅游部门的旅游发展规划，环保部门的环境保护规划等等。众多独立规划的编制使得在规划实施时往往发生规划冲突，而其原因即在于众多规划之间缺乏有效的沟通衔接。主要表现在规划时间不统一、空间范围不统一、规划法律效益不对等以及规划衔接度不够四个方面。“多规合一”规划方法的提出是解决当前政府部门中规划问题过多的重要思路和路径，力图解决各相关规划方案在产业为主导的前提下实现时间、空间、法律地位等相关规划要素的统一，优化资源配置的重要途径。

三、“多规合一”在旅游规划中的实践应用

1、应用背景——快速发展的旅游产业

国家战略层面上，把旅游业定位成了战略性的支柱产业和现代服务业来加以培育，并出台了首部《旅游法》以及《国民旅游休闲纲要》等重要法规文件。

地方政府层面上，希望通过旅游产业的发展带动区域内的三次产业的互动，拉动地区经济的增速。旅游产业的发展可以积极引导城乡空间形态优化发展，推进城乡一体化发展和提升城镇化水平，带动城镇的服务体系建设，推进公共服务设施的建设水平，优化城乡空间形态；有效引领地区生态环境的保护和可持续利用，着力发展生态旅游和绿色旅游，在现有的环境承载能力已达到上限的情况下，推动绿色低碳循环经济的发展。

2、应用诉求——现行旅游规划体制中存在的问题与不足

中国现有的旅游规划主要基于旅游总体规划和景区规划（总体规划或建设规划）两种模式，旅游总体规划侧重于对于区域内的资源点进行评价整合，通过旅游线路进行串联，达到区域内的产品共享；景区规划更多的侧重于单一景区相应的旅游服务设施布局的问题和更小空间上的组合构建；两种规划对于地方政府和景区都有一定的指导意义。但是立足于区域产业和产略的角度来看，这两种规划都不能很好的指导一个区域的产业发展和引领区域战略方向。

3、“多规合一”在旅游规划中的实践模式

来也股份根据市场需求提出的“国家休闲区”、“旅游功能区”和“旅游目的地”规划，恰好是对区域旅游产业发展和战略导向的一种新型规划模式，通过对区域内的旅游主导产业进行时深入研究，从社会经济发展、城乡空间格局和功能、土地利用和生态环境等方面进行综合研究。在一本规划中从产业发展战略定位、产业构成、产业链条构建到城乡单元主体的功能主题、核心景区的重要吸引空间和功能构建进行规划研究，根据不同空间主体的功能以及空间载体的规模界定结合土地利用规划进行土地供给量和土地利用规划的调整，保证重要的经济空间、公共服务空间和产业空间的合理布局。在规划中对区域内的生态环境空间、敏感环境地带、水域河道、农田进行管控规划，提出具体的环境保护措施和开发利用方式，在保证区域环境生态平衡和持续保护的基础上发展生态旅游，为游客和居民提供良好的生态环境空间。

4、旅游“多规合一”的经验总结与破局之道

第一，突破旅游规划作为专项规划的定位。旅游功能区规划突破了旅游规划作为专项规划的单一视角，将规划上升到整个区域战略规划的高度，把区域内旅游产业发展、要素配置、城乡空间形态及空间管理等重大问题提升到政策统筹管理决策的层面，直接推动和影响政府的重大决策，进而统领整个区域的经济和社会发展。

第二，突破城乡规划和土地规划的约束。国家功能区规划则是在一个区域内首先研究产业发展和区域战略规划的发展，从而从全局和战略的角度指导规划地域范围内的土地利用方式、资源保护与开发的强度、产业要素配置、城乡公共空间布局、城市环境形象等多个方面的专题规划，专项规划围绕着一个功能区的主题规划共建，按照“多规合一”的一本蓝图和一个规划进行规划体系的完善，实现多个规划融合统一的目的。

第三，突破行政区划的界限。旅游功能区规划强调以核心旅游资源为基础的空间资源的统一规划和利用，从而构建区域竞争优势。

第四，突破旅游区常规发展路径。旅游功能区从战略角度统筹资源富集区的产业发展要素，并通盘考虑旅游业和其他相关部门、行业之间的协调关系。通过营造良好的区域发展氛围和协助创建支持性制度体系，使功能区内旅游系统与相关产业体系有机结合，带动区域内的旅游经济集聚，并实现空间结构优化和区域经济效益、环境效益和社会效益可持续化。