“多规合一”专题研究（四）

“多规融合”国际理念与实践研究（下）——多规融合的国际发展趋势

杨振之来也旅游发展（成都）股份有限公司

齐镭

杨振之来也旅游规划咨询（北京）有限公司

一、针对更大时空谱系开展规划

如日本6轮国土综合开发规划的目标，第一次为“缩小区域间差异”；第二次为“解决国土发展过密过疏问题”；第三次提出“定居构想”，将原有物质导向的“以点连线”开发拓展到以改善民生为导向的“以点带面”开发；第四次提出“交流网络构想”，旨在形成“多级分散国土结构”；第五次提出“多轴型国土结构”，形成面向国际的发展轴带；第六次将时空视野指向国际，提出从“均衡开发”转向“特色开发”，以“广域经济圈”为基本单元，依托特色优势参与国际竞争。由此，六轮规划的时空谱系从地区，到全国，再到国际，从点状开发，到轴线开发，再到广域开发。

再如欧盟致力于针对区域、次区域、城市等开展多层级战略空间规划，典型成果为1999年正式通过的“欧洲空间发展远景（ESDP）”，其旨在推动发展平衡的多中心城市体系，倡导一体化的交通和通讯观念，合理管理自然和文化遗产，使欧盟各区域的竞争力更加均衡。

二、注重以人为本的规划理念

首先，规划主导诉求从物质转向民生。如日本针对人口老龄化趋势，提出创造适宜老龄人口居住的城市环境模式，并推进由多个市町村构成“生活圈域”。“生活圈域”是人口30万左右、交通直径1个小时左右的区域。通过以“生活圈域”为单位的跨行政区划分工合作，各市町村可在公共设施建设上避免“大而全”，专注“小而精”，既保持服务水平又提高效率和降低成本。

第二，规划过程更多听取公众意见。德国面向国民长期开展形式多样的国土管理教育，并在各级国土综合规划中广泛征求和采纳公众意见。由此，社会公众的国土整治、环境保护意识和能力俱佳，各类工商企业也知用、善用国土规划。这种大范围、高程度的社会支持是国土综合规划付诸实施的关键基础。

第三，规划内容从空间层面社会经济全领域。美国的“精明增长”（Smart Growth）国土规划理念将政府职能从国土开发转向国土管理，具体包括保护农地、保护自然生态和社会人文环境、繁荣城市经济、提高人民生活质量等四个方面。目前，美国大部分的州已选择“精明增长”，并取得引人注目的实践成果，如较早启动的波特兰市，其人口增长50%，而用地面积仅增长2%，较短时间内就成为美国最具吸引力的城市之一。

三、强调战略目标的弹性制定

国土综合规划中将量化目标替换为更具弹性的非量化愿景，不再局限于分列项目的“达标”，转而强调宏观战略上的“如愿”。

美国在其“2050空间战略规划”中设定战略层面目标系，涵盖4个非量化“规划-愿景”组合，包括：1、基础设施规划—国家的重塑与复兴；2、巨型都市区域规划—提高国际竞争力；3、发展滞后地区规划—促进相对均衡的经济发展；4、大型景观保护规划—政策与行动的战略框架。其对应美国到本世纪中叶面临的4项重大战略事务，这4项事务对于各州和各类国土空间的重要性与侧重点不同，可灵活配置。

由此，联邦和地方政府都无需为刻意达成专项量化目标而影响对社会经济发展的统筹调控，得以将该战略目标系与本地实际情况相结合，推导出自身在全国空间体系中的地位和功能，围绕其制定策略安排与行动计划，最终实现这4项战略事务的统筹推进。

四、针对核心问题优化要素配置

国土综合规划正走出“面面俱到”的传统模式，专注于解决阶段性核心问题，其重点是优化要素配置。

美国“2050空间战略规划”将“巨型都市区域”确认为提高国际竞争力的核心发展单元，以具有共享的资源与生态系统、一体化的基础设施系统、密切的经济联系、相似的居住方式和土地利用模式、以及共同的文化和历史为依据，划定11个“巨型都市区域”，总计覆盖美国31%的县和26%的国土，却拥有74%的人口，具备参与国际竞争的核心力量。规划仅设定人口密度、人口增长率和就业率这三项主要指标，旨在引导生产要素向这些区域的高效流动与集约配置。

美国还发布了大型景观保护规划框架。其聚焦于可持续生态保护，突破州县行政区划，统筹更大地理单元内的景观资源保护。其要务包括：1、收集并共享信息，建设公共数据库；2、鼓励建立保护案例网络，以供检验和参考各种管制政策的效果；3、建立竞争性国家资助计划，保护真正具有重要特色和意义的大型景观；4、提供必要的政策工具，引导土地所有者与联邦政府开展合作；5、创新资金管理，促进多部门、多年份资金的复合集约利用和将专项财政资金转换为托管基金。

五、提供多样灵活的操作措施

各国正越来越强调国土综合规划操作措施的多样化与灵活化，统筹运用法律手段、经济手段、行政手段、公共参与手段、第三方跟踪监督手段等，促进规划的有效落实。

以德国、日本为代表的发达国家都拥有界定国土规划基本任务和组织管理方式的法律规章；通过直接投资、税收优惠、财政转移支付、专项基金、信用诱导融资等财政手段鼓励或限制特定地区、项目、企业的发展；通过项目审批、环保部门“一票否决”等行政手段，防止与综合规划战略导向不相符合的项目“露头”；通过引导公众广泛参与的“民主型规划”，将公民权利和责任挂钩，推动其自觉自愿践行规划；通过引入第三方非政府组织开展规划的跟踪监督工作，确保公正性，令实施效果有据可查，令修编调整有据可依。