一、“多规融合”概述

（一）何为“多规融合”

“多规融合”的国际通行称谓是“综合规划”（comprehensive planning），是帮助各级政府针对发展问题做出决策并确认蓝图的全方位解决方案。

综合规划一般以国土利用综合规划（comprehensive land-use planning）的形式出现，用于解决各种土地使用与自然资源管理及保护、历史性地块与建筑鉴定及保护、基础设施建设，以及公共游憩、教育和居住需求之间的适应性问题。

（二）综合规划的基本要求

国际公认的综合规划基本要求包括以下六项：1、全面性；2、长期性；3、通用性；4、聚焦物质性发展；5、与社区发展目标、社会和经济政策相联系；6、政策工具为首，技术工具为辅。

（三）综合规划的基本内容

国际公认的综合规划内容要素包括以下七点：1、土地利用；2、人口统计；3、住房建设；4、基础设施；5、教育；6、游憩；7、交通设施。

与旅游产业直接相关的游憩规划入列其中，凸显了国际上对国民旅游休闲和旅游产业发展的重视和强调。

二、“多规融合”的国际共识诉求

（一）使国土空间发展更加均衡

20世纪初，德国最早将全国划分成若干个相互联系的区域，制定国土利用综合规划；欧盟自20世纪80年代起开展多项空间规划研究，实施跨国区域规划，有效推动国际产业融合发展与生态保育合作；法国制定一套完整的城市发展、农村改革、山区开发和保护及老工业区结构改造规划，其中特别明确将大力发展旅游业作为山区开发与保护的重要手段；美国注重对自然资源空间的综合规划，如著名的《田纳西河流域治理协调系统规划》就统筹防洪、航运、发电、生态保护、旅游、土地利用等工作，可持续解决上下游区域的发展矛盾。

（二）整体契合阶段性发展需求

如法国的国土规划目标就经历了从产业均衡、城市均衡、区域均衡到人与自然均衡阶段性发展过程。再如总计六轮的日本国土规划目标也从最初缩小地区差距的“均衡开发”走向发挥各地区优势和特点的“特色开发”。又如韩国从最初强调首尔增长极和东南沿海工业带发展到最新提出的综合性国土开发理念,即平衡、开放、富裕、绿色和统一的国土。

（三）显著改善对外综合竞争力

如日本将实现经济复苏和提高国际竞争力视为重大国家课题，在其第六次《国土综合开发规划》中提出，为保持和提高国际竞争力，应在整个亚洲建立无缝隙交通网络，实现一日往返的“东亚一体化”。在此基础上，通过10个广域地区的自立协作发展保障国土资源的可持续性，并特别提出要以旅游等第三产业为核心创造新的就业机会，建设文化气息浓郁的地区社会，籍此扩大日本的文化影响力，让世界更加了解和喜爱日本。

三、“多规融合”的国际常用模式

（一）国土空间分级规划体系

以行政级别或空间尺度为层次，针对性编制系列规划，旨在确保国土综合规划的政策宏观性与传达顺畅性，主要在德国、日本等采取垂直式行政和规划管理的国家使用。

德国《宪法》规定空间规划是联邦和州的共同管理领域，以联邦和各州的《空间规划法》和《空间规划条例》等作为法律依据。与行政体系相对应，联邦空间规划分为联邦、州、区域和地方四级。各层面的空间规划既可统筹相应层次的区域发展，又可有效衔接各职能部门的专项规划。

日本的国土综合开发规划分为国家、区域和都道府县和市町村四级，表现出国土规划、土地利用规划和城市规划“三规合一”的显著特征。如此，既保证每一轮次的日本国土空间综合规划都能在各层级间依序贯彻到位，又实现每一层级的社会经济综合治理与上下衔接。

（二）国土空间分类规划体系

以生态保护要求、产业发展要素、地理区位条件等为口径对国土空间划分类别和编制规划，旨在引导生产要素围绕支柱产业配置和保障生态保护等专项工作落实，为美国、法国等国家长期采用。

美国的公共土地由内政部土地管理局、农业部林业局、内政部渔业与野生物局、国家公园管理局这4个联邦政府机构管理。其分别针对矿产、农业、流域、自然保护、公共游憩等专项功能进行国土空间综合规划，确保旅游业、矿业、农业等支柱产业能够高效获取生产要素，同时加强动物多样性保护、公共福利事业等专项公共事务。

法国十分重视城乡和地区差异，在国土空间综合规划的基础上，针对不同国土范围制定分区规划，包括城市地区，即经济密度最高的重点发展地区；乡村地区，即处于竞争劣势的发展落后地区；山地及滨海地区，即环境意义重大的生态敏感地区等，以此作为对综合政策的必要补充。

（三）大都市区规划

当今主流的国土综合规划形式，其基本规划单元选定为当前人类生产生活空间的主要模式——大都市区，针对其发展问题和前景提出宏观政策意见。

以“美国2050计划”为例，其致力于通过5个关键要素来推进大都市区发展。一是围绕交通基础设施投资，创建发展能力；二是通过创建就业机会和发展新产业，重新确立向上的社会流动性和经济流动性；三是保护和改造影响区域的自然资源系统和能源资源系统，推进土地资源消耗量低的经济类型的增长；四是推进新的财政和决策框架，建立针对低碳减排、产业发展等问题的跨区域和跨州战略合作机制；五是支持关系到国家发展、可持续性和经济竞争力的优先领域，如利用联邦财政手段引导地方发展与国家政策目标有效对接。

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