“多规合一”专题研究（二）

旅游功能区规划引导下的多规合一路径探索与实践

杨振之来也旅游发展（成都）股份有限公司

    胡海霞

杨振之来也旅游规划咨询（北京）有限公司

以旅游功能区规划为战略规划的空间规划体系为“多规合一”指明了方向，但战略性规划从国土空间开发的指导性要求来看，不能取代相应的专业系统规划。如何在旅游功能区规划的统领之下发挥土地利用规划、城乡规划、专项规划各自的控制、管理职能，有必要研究规划的组织、编制体系和实施保障。

一、 基于旅游功能区的多规合一路径

1、 规划组织模式

长期以来的规划分治是造成国民经济和社会发展规划、土地利用规划和城乡规划不相协调的重要原因。基于旅游功能区的“多规融合”或“多规合一”，可以采取多规联动编制的组织模式，由具有战略规划编制能力、城乡规划编制资质和旅游规划编制资质的机构作为总协调和技术统筹机构，集合咨询专家、编制团队、管理部门及市县主要领导，统一组织、协调各规划的编制、咨询、协商、实施等环节，共同研讨、共同决策区域发展的关键问题、核心战略等内容，为各规划编制“共同纲领”，构建基础数据平台、统一用地分类和工作流程，实现数据、信息、协作、技术的融合。

2、 规划编制体系

基于功能区的规划，是一个以综合发展规划或综合规划为引领的规划体系，也是“多规合一”的一种形式。旅游功能区的规划体系也可以依此模式设计，即建立以旅游功能区综合发展规划为引领的，三大规划和专项规划在规划范围、期限、内容、成果等方面合一的规划体系。

在规划范围上，各规划应以旅游功能区的边界为界。旅游功能区的边界可以是市县区的行政边界，也可以是其内部的由乡镇行政边界及自然保护区试验区边界闭合的、连续的完整界限。同时，以土地利用规划确定的建设用地控制范围、基本农田保护范围、城乡规划中确定的城市边界进行功能调整。

在规划期限上，综合发展规划分为中长期规划和近期规划两个层次，中长期规划为15-20年的国民经济和社会发展中长期规划、旅游功能区总体规划；近期规划为5年的国民经济和社会发展规划、近期建设规划。在两个规划层次的指导下，编制年度行动计划。

在规划内容上，国民经济和社会发展中长期规划要对发展目标（指标体系）、重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系、社会管理等内容作出长远规划，为国民经济发展远景规定目标和方向。旅游功能区总体规划应确定城乡、产业、生态、文化的中长期发展目标，优化城乡、产业的发展空间，确定耕地保护范围和用地总量、确定城乡的建设用地规模，划定旅游产业发展空间，落实旅游用地的指标与布局。其中旅游用地指标的统筹与落实是总体规划中最为关键的问题，应重点研究并利用好国家的引导政策，积极拓展旅游用地空间。城乡总体规划和土地利用规划在这一层面融合于旅游功能区规划，制定统一的空间管制分区、增长边界、用地规模。交通、生态、环保等专项规划提供相应专项支撑。旅游功能区近期建设规划则要明确5年内重点发展区域、重点项目及5年行动计划。

在技术方面，以近期启动地区和重大项目为核心，建立近期建设规划和年度实施计划；以国民经济与社会发展年度投资计划、近期规划年度实施计划与年度土地供应计划构建综合发展规划年度实施计划平台，保证年度资金、项目与空间发展相互协调。

在规划审批上，建立多规联合审批制度。旅游功能区综合发展规划编制完成后，实行多部门联合审查，在各部门规划达成共识的基础上，编制共同的项目库。

3、 规划实施

旅游功能区综合发展规划由市县规划委员会审批通过并颁布后，应成为功能区的法定规划和主控性规划。市县人民政府应制定资金、用地、产业发展相关保障政策，统筹落实旅游用地指标，探索实行城乡之间、地区之间人地挂钩的政策，城镇建设用地的增加规模要与吸纳农村人口、旅游人口的规模挂钩。健全生态保护优先的绩效考评体系，以项目库以及用地为主构建规划实施管理监督平台，实时监测各类规划实施。

二、 旅游功能区规划实践

自杨振之教授2010年提出旅游功能区理念之后，2013年又提出了旅游功能区的重要支撑——国家旅游休闲区概念。目前，我们受中国国家标准化管理委员会全国休闲标准化技术委员会、国家旅游局委托，正在起草《旅游主体功能区服务质量规范国家标准》、《国家旅游休闲区建设导则》。同时，我们已先后在《成都市龙门山旅游功能区大邑起步区规划》、《成都市龙门山生态旅游功能区彭州起步区规划》、《浙江衢州国家旅游休闲区规划》、《江西修水旅游休闲区规划》、《重庆丰都国家旅游休闲区规划》、《宜昌点军区旅游功能区规划》的编制中加以探索和运用，获得地方政府的认可，并在村镇产业转型、城乡统筹、一三及二三产业融合方面取得了明显的成益。一些地方政府已明确要将国家旅游休闲区规划作为城乡统筹、产业转型的重要抓手。

总之，旅游功能区和国家旅游休闲区概念的提出及其规划实践，除了是对多规合一的实践，更是对城市转型、乡村复兴、空间转型和管理转型的最新探索，必将随着实践的深入而得到广泛的应用。