“多规合一”专题研究（一）

旅游功能区规划引导下的多规合一：困境与探索

杨振之来也旅游发展（成都）股份有限公司

 胡海霞

杨振之来也旅游规划咨询（北京）有限公司

2014年底，由国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合推动的市县“多规合一”试点拉开序幕，标志着规划领域的一系列重大变革将在全国更大范围内展开。“多规合一”是在经历了两规合一、三规协调及多规合一等阶段的探索后，对多个规划相互协调提出的最高要求。旅游规划在“多规合一”时代如何有效指导以旅游产业为主导产业甚至支柱产业的市县产业发展，是我们一直在思考和探索的问题。

一、 旅游规划的“衔接困境”

一直以来，旅游发展规划都被要求与土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划以及其他自然资源和文物等人文资源的保护和利用规划相衔接，2013年颁布的旅游法（第十九条）更做了明文规定。但在实际的衔接过程中，旅游规划面临着多方面的困境。一是土地利用规划和城乡规划之间具有矛盾冲突之处，如土地指标不匹配、建设用地边界差异、用地属性不一致等，让旅游规划无所适从，旅游项目无法落地，投资者也无法进入；二是一些保护规划编制时没有考虑旅游产业发展需求，甚至没有考虑游客的基本需求，核心保护区范围过大或保护级别定义过高，实验区或一级保护区只能修建步道而禁止餐饮设施的修建，旅游规划与其相衔接的结果就是无法满足游客的基本需求。

另一方面，旅游法（第二十条）也明确指出，各级人民政府编制土地利用总体规划、城乡规划，应当充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求。规划和建设交通、通信、供水、供电、环保等基础设施和公共服务设施，应当兼顾旅游业发展的需要。这为旅游规划对两大规划提出改进要求提供了法律依据。但旅游规划多为旅游局所委托，旅游局在政府各部门中处于弱势地位，协调能力差，且旅游规划在法律上仍处于弱势地位，至今尚未有《旅游规划法》出台，缺乏强制力和约束力，很多时候都处于自说自话的尴尬境地，要么被搁置，要么只能在宣传营销、招商引资等方面发挥有限的作用。旅游城镇或旅游功能区由于游客进入后，对居住用地、旅游设施用地、基础设施及公共服务设施的需求增加，需要调整相应的指标，而城乡规划很少能前瞻性的考虑到这一需求及其变化，配置的资源普遍不足，导致旅游规划中确定的旅游项目、设施的空间布局和建设用地指标往往很难落实。这样，旅游规划既无法融入其他规划，也不能发挥自身规划的效力，实施效果较差。

二、 旅游功能区规划对“多规合一”的探索

2010年《全国主体功能区规划》发布，以主体功能区规划为引领的空间规划体系为从空间管控角度促进“多规合一”指明了路径，也为一定空间范围内的旅游规划与土地利用规划、城乡规划的协调提供了可能。

从这一空间规划理念出发，杨振之（2010）提出在全国推进旅游功能区规划的构想和建议。旅游功能区是根据区域发展的内外部条件和旅游资源的比较优势，参照全国主体功能区划分的指标所划定的以旅游业为主导产业发展的区域（2012，杨振之等）。旅游功能区规划则围绕提供旅游产品这一核心功能进行区域功能布局和生产要素的配置，指导区域发展的空间布局、城镇、城乡空间形态和空间管理。

事实上，由于旅游产业在保增长、扩内需、调结构等方面具有重要作用，旅游产业早就被定义为国家战略性支柱产业（国务院2009年41号文件），是目前定位最高的产业之一。很多地区在国家政策的鼓励下，也主动选择将旅游产业作为该地区的支柱产业来加以培育。而要想真正将旅游业培育为支柱产业，发挥旅游产业对旅游资源富集地区、城镇和村落发展的引领作用，促进产业的融合发展，必须将旅游功能作为一定国土空间的主体功能，通过主体功能区规划来引领土地利用规划、城乡规划与产业规划等。

旅游功能区究竟能在多大的区域范围设置并发挥作用？国家和省级层面的国土单元面积较大，除主体功能外，还有许多其他功能，旅游功能在这样的层面较难显现。而在市县区层面，旅游功能则可以作为主体功能予以凸显。这些县市区往往具有第一产业优势，而第二产业发展缺乏条件（如矿产资源、人力资源、科技资源、区位交通），第三产业发展滞后。通过设立旅游主体功能区，推动旅游与农业、工业的融合发展，可以提高第一产业增加值，带动第二产业转型，推动第三产业发展。通过旅游功能区的建设，扩展旅游休闲空间，将全域建设为生态良好、环境优美、城乡一体、产业融合的区域。旅游功能区设立的前提条件是旅游资源富集，此外还要考察区域的环境及开发潜力。一些资源条件不突出，但生态环境好的区域在交通条件改善后，如果有强有力的政策支持，也是可以设立的。

四部委联合推动的市县“多规合一”试点工作，为旅游功能区规划上升为市县的战略规划提供了条件。由此，旅游功能区规划就从区域发展的角度，承担起区域战略规划的使命，除了可以把区域内旅游发展、城乡空间形态及空间管理等重大问题提升到政策决策的层面，直接影响政府的重大决策，有力地推动“多规合一”，更为重要的是，可以有效推动该区域的产业体系、城镇体系、产业集聚区、基础设施都围绕旅游业发展进行功能布局和生产要素的配置，真正释放旅游产业保增长、扩内需、调结构的巨大能量。