《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》专题及旅游新业态研究（二十）

新时期旅游产业公益性发展方式建议

杨振之来也旅游发展（成都）股份有限公司

   唐诗

杨振之来也旅游规划咨询（北京）有限公司

      一、 呼唤公共旅游资源回归公益性本位

      自2000年以来，由于通过政府拨款进行景区开发建设的惯有模式受到约束,引进民间资本开发并经营公共旅游资源的粗放型市场化模式逐渐成为主流，这确实在相当程度上提升了公共旅游资源的利用效率，但也造成因掠夺式开发运营造成公共资源可持续性下降等问题。

      2014年8月国务院出台《关于促进旅游业改革发展的若干意见》,将旅游业定位为现代服务业的重要组成部分，提出加快旅游业改革发展是适应人民群众消费升级和产业结构调整的必然要求，并特别强调利用风景名胜区、自然保护区、文物保护单位等公共资源建设的景区应体现公益性。

      从规制经济学的视角看,公共性的自然和文化旅游资源如若简单采用市场体系下的私人生产的产业模式会造成公共资源的流失,使资源使用者遭受共同损失的局面。利用公共性资源打造的旅游景区应首先被纳入公共经济和公共服务产业的范畴,实施严格的经济体制改革,处理好营利性经营和公益化服务建设的关系,使市场在资源配置中起决定性作用并更好地发挥社会效益。

      二、 推动旅游产业公益性发展的可行模式

1. 创新景区门票定价模式

合理的门票价格不仅应符合经济学价值理论，更是从国家治理哲学的高度，为公众合理争取到最大限度的国民旅游休闲福利。新型景区门票定价模式应改正过分注重旅游业的直接经济功能而忽视其民生福利功能的错误，通过户籍居民旅游通优惠卡和学生素质教育、老年群体、残障群体、低收入群体等专项客群门票折扣等方式，令旅游业成为政府保障国民旅游休闲福利，改善公众生活品质的重要公共服务平台。

2. 推行景区统一管理模式

《旅游法》第七条规定：“国务院建立健全旅游综合协调机制，对旅游业发展进行综合协调。县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导，明确相关部门或者机构，对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调。”这是对旅游管理机构体系职能划分的明确规定，将一些难以由上级旅游产业主管职能部门履行的职能直接落实到更能充分了解和满足公众诉求的县级以上各级人民政府。该规定有望引导建立由中央政府牵头、产业主管部门和各级地方政府分工负责、上下联动的新型全国景区管理体系模式，缓解部门间、区域间长期存在的利益矛盾。该模式的施行将成为我国实现公共旅游资源科学管理和可持续旅游发展的关键一步。

3. 建立“双轨一体化”管治体制

一方面，为保证所有公民平等享受公共服务，政府应承担依托高规格自然文化资源开发经营公共性旅游休闲产品的供给主体角色。另一方面,为摆脱“政府失灵”和公共财政支出超负的窘境,应对普通资源实行“放松规制”，引入民间资本开展营利性主导的旅游开发运营。这种兼具公益性与营利性，并能提供丰富旅游产品的“双轨一体化”管治体制是我国旅游发展的合理选择。

4. 稳步构建国家公园体制

国家公园是全社会的共同财产，应坚持“国家所有、政府主导、特许经营、社会参与”的模式，强调在满足保护要求的前提下充分体现“以人为本”的公共服务理念，充分调动各级政府、志愿者、公园友好组织等利益相关方参与国家公园的保护、管理、开发的积极性。政府在国家公园发展中的角色应从开拓者、规制者向协调者、服务者转变，核心诉求从经济营利变为公共服务。

三、 构建完善的旅游公共服务体系

1. 引入多元化供给主体

新时期下旅游公益性功能的实现不仅要突破门票经济，更要建立完善的旅游公共服务体系。在旅游公共服务的制度安排上，应探索引入多元化服务供给主体。除了政府直接供给外，充分发展民营旅游公共服务供给主体是必由之路。通过建立健全民间资本参与旅游公共服务供给的工作机制，鼓励和引导民间资本参与到旅游公共服务体系的建设和运营中来，拓宽旅游公共服务供给渠道，推动形成公私主体互补联动的可持续性旅游公共服务供给体制。

2.务求“以人为本”

为扎实推进旅游公共服务体系建设，应坚持“以人为本”理念，结合《国民旅游休闲纲要》、《关于促进旅游业改革发展的若干意见》等宏观政策，推出一系列旅游公益惠民措施。如在学前教育、九年义务教育、高中教育及大学教育等不同阶段全面普及国民旅游素质教育，并把户外运动技能、动植物种知识等作为提高国民旅游素质教育的重要环节；统筹配置和利用公共交通、公共信息、公共安全、公共教育等社会资源，大力推动面向老年人、儿童、残疾人等专项人群的旅游公共服务设施建设，营造便利舒适的旅游活动环境；引导有条件的旅游企业，特别是国资旅游企业开展针对贫困家庭等弱势群体的资助、免费或优惠旅游活动。通过上述旅游公益惠民措施，全面提高国民旅游休闲福利水平，促进社会福祉的人际公平。

综上所述，公益性将成为我国新时期旅游产业发展的关键导向之一。旅游业界应着力突破以门票经济为单一诉求的公共旅游资源营利性经营模式，逐步完善旅游公共服务体系，在公益性和营利性之间合理权衡，构建以公众福利、经济收入、生态保护、文化传承、社会和谐等为多元诉求的公共旅游资源运营模式，最大化、最优化实现旅游产业的综合效益。