《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》专题及旅游新业态研究（四）

新时期旅游产业用地政策研究与建议

杨振之来也旅游发展（成都）股份有限公司

     张秀绢

杨振之来也旅游规划咨询（北京）有限公司

      根据我国现行《土地管理法》，旅游用地属于建设用地，但该法对“旅游用地”并未给出明确定义。这在相当程度上导致我国旅游用地长期以来身份模糊，在实践操作中时常受限，陷入“巧妇难为无米之炊”的困境；当然，也存在借旅游发展之名，大肆圈占农地，进行商业化地产开发等乱象。

      随着我国居民收入水平的不断提高和旅游诉求的不断丰富，对各种类型旅游设施的用地需求急剧增长，旅游用地供需矛盾日趋凸显。在此背景下，旅游用地政策亟待优化调整，朝着适合我国国情、适合市场健康发展需要的方向发展。

      一、新时期用地政策导向

      1、十八大确定国土空间开发格局的优化方向

      十八大明确今后一个时期推进生态文明建设的重点任务——优化国土空间开发格局。作为资源节约型、环境友好型产业，旅游业是生态文明建设的重要抓手，被寄望在优化国土空间开发格局中发挥重要作用。

这要求旅游业控制土地开发强度，优化用地空间结构，生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间。

      2、《旅游法》明确旅游业用地改革发展指导思想

      2013年颁布的《旅游法》第十九条，针对以往旅游发展中经常出现的用地、环境保护、文物保护、产业发展、居民社会调控等一系列矛盾，规定旅游发展规划应当与土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划以及其他自然资源和文物等人文资源的保护和利用规划相衔接。其目的是将旅游发展中可能遇到的用地矛盾在发展初期解决，保证旅游项目的顺利实施。

      同时，《旅游法》充分肯定了旅游业在国民经济中的重要作用，对其他规划、基础设施建设等提出了兼顾旅游发展需要的要求。

      3、国务院系列意见逐步推进旅游业发展用地改革

      2009年，《国务院关于加快发展旅游业的意见》标志着旅游产业用地改革启动。意见明确提出“年度土地供应要适当增加旅游业发展用地”。

      2014年8月，《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》提出“优化土地利用政策”，国土资源部门负责“改革完善旅游用地管理制度，推动土地差别化管理与引导旅游供给结构调整相适应”。

      2014年11月，《国务院关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出“农村土地三权分置，经营权流转的格局”，对城乡统筹发展中涉及到的农村土地流转问题给予明确意见，为解决乡村旅游发展涉及的“三农”问题提供依据和原则。

      综上，2009年《意见》重在保障发展，2014年8月《意见》强调改革，2014年11月意见深入农村，由上而下、由宏观战略到具体实施，将旅游业发展用地改革逐步推向深入。

      二、新时期旅游产业用地政策建议

      1、推进以旅游业为主导的“多规合一”模式

       旅游发展规划涉及多部门发展规划，在规划过程中，应加强与国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多门类规划的融合。以旅游业为主导，把城镇规划与旅游规划相结合，把旅游项目开发建设与生态环境和文物遗产保护相结合，协调其间的用地矛盾，确保优良旅游项目落地实施。由此，树立旅游规划的权威性，藉由“多规合一”发挥旅游业在促进国民经济发展、产业结构调整、生态环境建设等方面的巨大作用。

       2、鼓励提高旅游用地综合利用效率

      尽管建设用地指标长期紧张，但我国旅游项目的仍大多采取粗放用地方式，土地利用率低下。为提高用地效率，一方面，可以依据上述国务院系列意见，鼓励开发废弃地和未利用地，充分挖掘其旅游容量；另一方面，对于已有旅游项目，应加强对已开发旅游用地的综合利用。如通过休闲农业发展促进一、三产业融合，实现旅游业对农业生产空间的复合利用，全面提高旅游用地效率。

      3、落实旅游项目的专项服务功能

      旅游业作为关联性、带动性极强的产业，在发展过程中不可避免会与商业、地产业、娱乐业等发生关联，如何强化旅游项目的旅游专项服务功能，对于，防止旅游用地过度商业化和旅游项目沦为纯粹的房地产项目至关重要。旅游用地建设指标应与“吃、住、行、游、购、娱”六大要素业态相对应，精细化定向配置，使旅游用地真正发挥旅游专项服务功能。

       4、推行土地差别化扶持政策

      由于我国各地的发展阶段、资源禀赋不同，落实土地差别化扶持政策对于实现土地资源合理利用，发挥地区资源优势，打破区域发展不平衡有着重要意义。针对东中西部的差别，严控东部发达地区新增用地指标，合理安排中部和东北地区新增用地指标，加大西部欠发达地区新增用地指标，鼓励开发各类未用地。针对城乡差别，严控城市新增用地指标，合理安排近郊新增用地指标，加大边远乡村新增用地指标。在此基础上，配套金融、财税等方面的相关政策。

      5、加快建立旅游用地分类体系

      我国现有的旅游用地分类为1999年颁布的《风景名胜区规范》确定的分类体系，与现行土地分类体系不统一。《旅游法》虽然对旅游用地和规划有所阐述，但是并未对旅游用地给出明确分类。该问题有待通过《土地管理法》等上位法规的适当调整加以解决。

      三、结语

      综上所述，旅游产业用地政策应针对新时期旅游业发展需求做出及时、切实调整，促进旅游业在国民经济中真正发挥支柱产业功能，集约化、高效化、规范化则将成为今后旅游业用地政策的原则基调。