旅游城市群的发展专题研究（一）

破除藩篱的区域行政协作

杨振之来也旅游发展（成都）有限公司

                                            吴祖梅

杨振之来也旅游规划咨询（北京）有限公司

比照国内学者姚士谋等（1992）关于城市群的定义，笔者认为旅游城市群是指在特定的地域范围内具有相当数量的不同性质、类型和等级规模的以旅游为主导产业的城市，以一个或两个超大或特大城市为中心，可以实现旅游市场、旅游供给和旅游资源互补的相对完整的区域性旅游城市 “集合体”。我国已经或有潜力形成的旅游城市群如山东滨海旅游城市群、江南水乡旅游城市群、滇中北旅游城市群等。

随着我国城市群发展的不断深入，城市间旅游产业范畴合作在空间、交通、人员等方面已经具备基础，但构建旅游城市群的主要支撑体系之一——区域行政协作，仍面临诸多问题。本文谨就我国旅游城市群区域行政协作的现状及对策进行分析建议。

二、我国旅游城市群区域行政协作的现状

旅游城市群区域行政协作是指旅游城市群内各地方政府为了优化配置旅游资源，实现本区域旅游产业和谐、快速发展而进行的行政决策、管理和执行等方面的统筹协作。我国城市群在旅游产业区域行政协作上的过往尝试，表现出以下问题与不足：

1、传统行政区划及考评体制导致跨区域行政协作意识淡薄

    旅游城市群通常分属多个市州级甚至省级行政区域管辖。由于分属不同行政区划，而地方政府绩效考核以GDP为首位指标诉求，因此区域内各行政主体缺乏统筹协作的意识和动力，表现为各行政区划之间的旅游政策不统一，执行尺度不一致，“各自一盘棋”。合作意识淡薄所导致的政出多头、执行不一则会成为旅游城市群行政协作的绊脚石，十分不利于旅游城市群旅游业统筹协调发展。

2、固有的行政管理模式成为制约区域行政协作的瓶颈

传统行政区划衍生的管理模式是自上而下的集权制行政管理，在单一行政区划内部可能相对奏效。然而，旅游城市群内各城市之间大多不存在行政隶属关系；并且旅游城市群本身应是一个高度开放的有机系统，因此，传统僵化的行政组织管理模式对于旅游城市群并不适用，会人为造成各行政主体“互不买账”的局面。

3、“搭便车”心理使区域行政协作流于空谈

旅游公共服务具有竞争性和非排他性特征，部分地方政府为降低旅游公共服务成本而依赖周边城市的同类供给，跨界“搭便车”现象时有发生，形成旅游城市群旅游供给过程中地方政府在成本分担和利益协调上的矛盾（允春喜等，2013）。由于这种“搭便车”存在现实可行性，且短期获益显著，自然会影响旅游城市群内各城市通过实质性投入开展区域行政协作的意愿。

4、区域行政协作的渠道和深度亟待加强

以经济相对发达的环渤海湾旅游城市群和长三角旅游城市群为例。环渤海湾旅游城市群合作多为企业自发行为，主要依靠市场推进，但尚未上升为政府层次间合作，政策协调明显不足，交通通讯缺乏协调，共赢观念尚未形成。长三角旅游城市群则存在发展不平衡，合作欠深度，旅游产品结构单一，重国际轻国内旅游市场等问题（胡晟妍等，2006）。上述问题只能通过旅游城市群开展切实有效的区域行政协作加以解决。

三、我国旅游城市群区域行政协作的优化对策

1、为旅游城市群区域行政协作给予国家级政策支撑

   随着全球经济竞争进入区域性、集团化竞争，旅游业作为我国的战略支柱产业，旅游城市群与区域发展成为关系未来中国经济能否实现持续高速发展的关键所在（王红霞，2006）。因此应把旅游城市群区域协作提高到国家级政策高度，为旅游城市群区域行政合作提供宏观政策支撑，通过国家宏观导向引领地方微观操作。

2、突破行政边界建立旅游城市群区域行政协作机制

当今我国政府角色已由管理型向服务型转变，因此在旅游城市群区域行政协作中，政府应以统筹者的身份了解各方主体的政策需求，积极推动各方主体合作，建立由政府、市场、旅游中介组织、旅游行业协会等利益相关方组成的区域旅游行政协作机构，如“旅游城市群区域协调管理委员会”等，以克服传统行政区划的掣肘，实行跨省市旅游产业治理。此外，可尝试把包括旅游业在内的各类区域行政协作绩效纳入考评体系，令旅游城市群市场开发、产品供给和资源保护的协作落到实处。

3、落实旅游城市群 “成本共担、利益同享”原则

为尽可能减少 “搭便车”现象，一方面，应丰富旅游城市群公共服务供给主体，变“单一政府供给”为政府、市场、中介组织、行业协会的“多元主体供给”；另一方面，为保证旅游城市群区域行政协作的可持续性和公信力，避免政府间口头协议因换人换届而失效，应以政府文件、正式协议、合作备忘录等形式使区域行政协作制度化、常态化，落实旅游城市群内各行政主体 “共摊成本，共享收益”的长效激励机制。

4、坚持宏观把控、统筹规划的政府角色定位

统筹规划是政府在旅游城市群区域行政协作中的首位功能。通过达成共识的协调机制，宏观控制旅游城市群的基础设施与公共服务设施规划与建设，减少“恶意留白”与重复建设。同时，统筹各城市旅游产品的设计开发，避免过度同质化，实现差异互补发展。引导旅游城市群依托中心城市带动区域发展，形成“大旅游、大市场、大整合、大突破”的格局。

总言之，在区域行政协作方面破除藩篱，建立合理有效且可持续的管理机制，是支撑旅游城市群建立和发展的首要工作，必须对其加以足够重视，才能将旅游城市群落到实处。