“国家休闲区”专题研究（十二）

国家休闲区管理运营机制创新

                               ——以衢州国家休闲区为例

成都杨振之来也旅游发展股份有限公司

                                                                                                                                                               李静

北京杨振之来也旅游规划咨询有限公司

在衢州国家休闲区的规划中，对管理运营机制提出针对性创新方案。建议通过设立国民休闲委员会、新型文化旅游发展集团和休闲旅游产业协会，令其成为分别承担决策监管、市场开发和行业促进三项职能的国家休闲区管理运营平台体系，三个平台相互协作，保障衢州国家休闲区的规范有序发展。

一、承担决策监管职能的国民休闲委员会

国民休闲委员会是国家休闲区全域建设和运营的决策与监管机构，委员会主任委员应由地方行政主官担任，其他委员由政府相关部门、公私企业、专家学者和民众代表组成。国民休闲委员会的职责是：

1、拟订并组织实施全域国民休闲发展规划；

2、研究并制定国民休闲产业发展政策，优化产业发展环境，促进休闲产业又快又好发展；

3、统筹协调市域生产要素和优势资源使用，推进国民休闲产业的重大项目建设，着力培育引导龙头企业发展；

4、完善休闲旅游基础设施和公共休闲产品供给，逐步推进公共资源型景区的免费开放，协调公共性与商业性项目开发，维持市场秩序；

5、面向本地城乡居民，通过福利性休闲供给，倡导积极健康的休闲生活方式，营造良好的社会休闲氛围。

国民休闲委员会的设立，将有望从以下方面取得创新成效。

1、打破行政区划和部门权属的界限，统筹全域旅游资源一体化开发、分类和管理，解决政出多门，多头管理，条块分割，重复建设，恶性竞争等实际问题。

2、企业代表和群众意见领袖在国家休闲区管理机构内参政议政，充分调动群众的积极性和主动性，大大降低政府决策风险。

在实际操作中，衢州国家休闲区国民休闲委员会将由市委主要领导亲自挂帅，联合发改、旅游、国土、交通、规划、建设、水利、林业等政府部门；同时，每个区县将设立国民休闲委员会的分支机构，由区县主要领导担任负责人，作为市级委员会决策的具体实施与监管机构。

二、承担市场开发职能的新型文化旅游发展集团

文化旅游项目既有政策支持，又有相当盈利能力，这令各地国有文化旅游产业集团纷纷涌现，对当地文化旅游产业发展发挥推动作用。然而，这些国有文化旅游集团在实际运营中，也暴露出系列问题：

1、政企不分，定位模糊。很多企业与地方文化旅游主管部门都是“两块牌子、一套人马”的运行模式，致使企业在运动员和裁判员的角色之间转换不灵；同时，这些企业的功能定位也非常模糊，在作为竞争性市场主体的同时，往往还承担着众多公益性事业功能。

2、重投资、轻融资，重资产、轻效益。由于企业定位模糊，绩效考评就变得非常困难。大多企业只为完成如A级景区和旅游度假区创建等政府性任务，这些任务项目的产出效益则并非企业考核内容。当投资变为不良资产，国有资本的杠杆作用就失去原本的价值，招商引资和社会融资也因此变得非常困难。

3、激励机制缺失，人才瓶颈凸显。休闲旅游项目所在地往往远离大城市，生活条件较为落后，同时国有企业的分配激励机制相对缺失，这令人才招募和留驻问题长期突出。

由此，衢州国家休闲区将明确文化旅游发展集团的功能定位，实施分类分层管理。在实际操作中将推行下述措施：

第一，将国家休闲区内所有的文化旅游企业分为两大类：A、以市场为导向，以经济效益最大化为目标的竞争类企业，如高星级酒店、收费性旅游景区、国有控股旅行社、主题性旅游度假区、城市休闲旅游综合体等；B、以确保旅游系统正常运行，实现区域品牌价值和游客体验最大化为目标的公益类企业，如公共性景区（免费景区、市政公园、博物馆、纪念馆）、旅游车船公司等。竞争类企业应当以项目运营理念，利用资源优势和政策优势，结合市场需求建设核心项目，增强市场竞争能力；公益类企业应当以区域运营理念，控制和保护国家休闲区的各类垄断性资源，结合城市建设营造“山青、水绿、天蓝”的休闲旅游环境，确保国家休闲区的可持续发展。

第二，探索多种层次和形式的社会资本参与方式，发挥国有资本的杠杆作用。在文化旅游发展集团公司层面，鼓励社会资本以资金和资产的方式参股，进入包括一级土地整理、核心项目开发、基础设施建设等领域；在单独的项目开发公司层面，鼓励社会资本以资金、资产、管理、技术、知识产权等形式，采用控股、参股、独资方式参与介入开发。

第三，建立与市场机制相适应的中长效分配激励机制。文化旅游发展集团应当建立完善的中长效分配激励机制，集团内部的竞争类企业可实施股权和现金两种激励方式，特别应探索职业经理人股权激励；公益类企业则可采用任务目标奖励制，在完成重大任务或年终考核后，给予现金激励。

三、承担行业促进职能的休闲旅游产业协会

国家休闲区的休闲旅游协会应是一个公益性行业组织，作为政府和企业的桥梁，主要发挥下列职能：

1、搭建国家休闲区智力资源整合平台，广纳社会智力和意见，促进国家休闲区发展；

2、搭建国家休闲区技能培训信息平台，利用社会培训资源，为国家休闲区内各类企业培训人才和劳动力；

3、作为国家休闲区国民休闲委员会的决议执行者之一，执行国民休闲委员会的有关决议；

4、整合营销资源，在国民休闲委员会的指导和协助下，通过各种媒体平台开展目的地营销。

5、通过组织各类竞赛、考察等活动，促进国家休闲区餐饮、购物、住宿、娱乐等休闲业态素质整体提升。

衢州国家休闲区以决策监管、市场开发和行业促进三项主要职能搭建管理运营机构体系，有望形成权责明确、高效联动的区域休闲旅游业管理运营平台，成为同类旅游产业功能区域的范例样板。其实践效果值得期待。