“国家休闲区”专题研究（九）：

国家休闲区运营管理机制探索

                                                ——以衢州国家休闲区为例

成都杨振之来也旅游发展股份有限公司       齐镭

北京杨振之来也旅游规划咨询有限公司       李敏

旅游业作为一个带动效应显著的产业门类,在其发展过程中必需得到各方面的支持和配合；旅游业作为一个先导型产业门类，客观上要求其必须遵循社会主义市场经济规律运作和经营，发挥示范效应。目前，我国旅游业采取“政府主导,企业主体”的发展战略,是一条行之有效的中国特色旅游发展模式。

在近年来全国旅游大发展的浪潮中，衢州市的旅游人次和旅游收入不断提高，区域旅游知名度逐渐增强，并于2013年4月成为“首个国家休闲区创建试点城市”。在对“国家休闲区”这样一个区域发展创新模式的探索实践过程中，应立足本地实际,积极理顺管理体制,建立合理高效运营机制,推动旅游业乃至全市社会经济的整体发展。

一、衢州市旅游业的运营管理现状问题

1、管理体制与运营机制滞后，市场竞争力弱

衢州市旅游业管理体制与运营机制长期保持计划经济特征，即“政企不分,企事不分”。衢州现有的大多数景区为政府投资开发，政府既是管理者，又是投资者，政府工作人员同时担任景区管理职务。此种方式令衢州市的国有旅游企业普遍缺少经营和财务自主权，旅游景区的市场竞争力偏弱，收益水平较差。

2、历史遗留问题较多，旅游运营管理受阻

受到旅游开发初期“谁投资,谁管理,谁受益”政策机制和旅游行政管理条块分割的影响，衢州市旅游业历史遗留问题较多，其中最突出的是国有投资渠道多，包括省、市、县、区各级政府，农业、林业、水利、卫生医疗、交通等职能部门和茶厂等国有企业均在衢州市域内以各种名目进行旅游开发和运营。旅游部门受制于行政权限，对相关景区和旅游设施的管理难度较大，亟需进行改革，以便纳入国家休闲区的整体运营管理。

3、旅游管理缺乏统筹性，亟待机制创新

旅游业是综合性产业，所涉及的行业主管部门众多，旅游主管部门不可能包揽其他部门的行政职能，难以完全通过行政手段进行产业管理，往往形成制约旅游业发展的管理死角。衢州国家休闲区目前仅成立了衢州市旅游领导小组，旅游开发则主要由市旅游局牵头，而区域旅游业发展还停留在“就旅游管旅游”,没有实现有关部门的有效联动，亟待推进由单一部门管理向有关部门协作的管理机制转变。

4、国有平台企业能力不足，制约产业市场化运作

衢州市目前尽管已有衢州国际旅游集团有限公司、龙游石窟风景旅游有限公司、三衢石林旅游发展有限公司等国资公司，但其均不属于真正意义上的政府型投融资平台企业，无法为本市旅游产业发展提供必不可少的生产要素统筹与金融信贷支持，这严重制约本市旅游业的市场化运作。

二、衢州国家休闲区运营管理的创新思路梳理

针对上述衢州市旅游业运营管理现状问题，我们提出以下创新解决思路。

1、统一管理，统一运营

以“国家休闲区”为单位，建立管控全域旅游休闲产业相关事务的高规格行政机构，将建设部门管辖的“风景名胜区”、林业部门管辖的“森林公园”、环保部门管辖的“自然保护区”、国土部门管辖的“地质公园”，文化部门管辖的“文保单位”，宗教部门管辖的宗教场所，水利部门管辖的“水利风景区”和交通部门管辖的旅游通廊等各种类型发展空间纳入该机构的统筹运营管理，整体解决行政部门和行政区划间复杂的权责利益关系。

2、实现政企分离，使旅游业充分市场化

解决衢州市目前“政企不分、企事不分”的现状，理清旅游管理和旅游运营权责关系与分配机制，淡化国有旅游企业的政府背景，给予企业更大的经营和财务自主权，并要求其直面竞争，自负盈亏，令其更快更好的进入市场化高效运营阶段。

3、深化旅游管理的权威性

首先，旅游业的专项法律法规有待完善，旅游管理缺乏全面有力的法律支持；其次，旅游部门的大部分工作需要与平级有关部门进行协调，难获主导地位；最后，旅游部门对非直属企业的管理往往受到有关部门多重管理的影响而失去有效性。因此，在衢州国家休闲区的建设运营中，要明确和提高旅游管理部门的职能地位，深化旅游管理的权威性。

三、衢州国家休闲区运营管理创新思路的实践措施

1、统筹全域行政功能的管理委员会

由衢州市政府牵头，建立衢州国家休闲区管理委员会，成员来自政府、企业、本地居民和学术界等利益相关方，作为国家休闲区全域建设和运营的行政主管机构。该管委会的主要工作包括协调产业、政府和社会关系；收集并落实利益相关方意见；引导保护与发展可持续均衡。

2、统筹市场开发功能的产业发展集团

组建完全市场化运作的衢州国家休闲区旅游发展集团，承担综合性市场开发功能，保障资源要素合理配置。该机构作为独立法人，主要工作包括核心资源控制、土地一级开发、专项信贷分配、公共旅游休闲项目建设与运营和统筹国家休闲区市场品牌营销。

3、统筹市场服务功能的产业协会

组织全域内各种所有制形式和经营门类的旅游休闲企业成立衢州市旅游休闲产业协会。该协会为民间行业组织，主要工作包括开展各类专项培训，组织经营单位开展联合营销，定期组办旅游休闲产业研讨会等。

4、形成均衡高效的国家休闲区运营管理系统

上述三个国家休闲区运营管理机构共同构成组织层次清晰、权责均衡高效的衢州国家休闲区运营管理系统主体框架。其中，管委会通过分权给发展集团和产业协会，自身集中承担产业相关行政管理、利益相关方协调和宏观推动可持续发展等功能。发展集团和产业协会则分别集中承担“保障产业发展经济绩效”和“保障产业发展和谐有序”两项功能。

综上，通过系统化构建衢州国家休闲区运营管理机制，将令衢州国家休闲区的旅游运营与管理日趋科学合理，推进衢州市旅游产业的转型升级与跨越式发展。