“国家休闲区”专题研究（三）：

美国国家休闲区研究与启示

                       成都杨振之来也旅游发展股份有限公司    

                                                              齐镭      

                       北京杨振之来也旅游规划咨询有限公司

近日，国家发改委、全国休闲标准化技术委员会等部门机构批准浙江省衢州市成为首个“国家休闲区创建试点城市”。国家休闲区作为《国民旅游休闲纲要》、《旅游法》等旅游相关国家顶层政策法规发布后推出的第一个“国字号”旅游休闲产业创新发展模式，其建设是一项复杂、具体而有待探索的系统工程。为此，我们需要对其国际范本，即美国国家休闲区进行专项研究，得出对建设我国国家休闲区的有益启示。

美国国家休闲区的概念简述

美国国家休闲区（National Recreation Area，NRA）是美国国土资源利用的一种新形式，其既是一种国土主体功能区，也是一种产业专项功能区，其所涉及的国土资源介于完全保护性公有国土资源（如国家公园和遗产地等）和高密集度开发利用的私有国土资源（如工业园区和城市居住区等）之间，通常是拥有较好的自然与文化旅游资源，由公私部门合作开发，可供民众开展公共休闲旅游活动的国土资源。

美国国家休闲区的设立原因

美国的国家公园系统尽管可以吸引充足客流来访，但其开发限制过多，对周边社区的经济带动效应不强，未能令旅游业的发展惠及当地，巨额资源保护补贴也给政府带来财政负担。为解决这一问题，国家休闲区应运而生。其在空间上更加接近客源地区，在产业发展上更为多元联动，在开发限制上更加灵活可操作。国家休闲区主要面向国民休闲需求，提供选择多样、容量充足的休闲设施与活动，降低国家公园系统的客流压力，其收益广泛惠及当地居民。同时，相比完全市场化开发的旅游度假区，国家休闲区在社区福利、生态保护和可持续性发展方面优势明显，更加适合国民休闲活动需要。由此，国家休闲区得以在改善公共福利、以旅游带动地区经济发展和保护生态环境等方面实现良好平衡。

美国国家休闲区的空间分布特征

国家休闲区在美国的分布并不追求地理空间或行政区划上的绝对均衡。全美50个州中有23个未设国家休闲区。其在西海岸和东海岸经济实力较强州的分布密度明显更高。在国家公园集中但经济偏弱的中西部各州则仅有稀疏分布。这说明国家休闲区在美国的主要功能诉求是向经济发达的都市圈靠拢，释放近中程日常休闲需求。

美国国家休闲区的设立标准

美国国家休闲区的设立标准由总统休闲咨询委员会（Recreation Advisory Council）制定，包括两个层次。

国家休闲区的一级设立标准：A、应该拥有充足的用地（无量化限定）；B、设计上应具有较高休闲活动容量；C、必须拥有一项区域性重要吸引物；D、政府性开发必须旨在以大型项目带动休闲产业发展；E、交通条件必须可供400公里半径内客群便利进入；F、户外休闲活动是首要的资源管理目的；G、必须以休闲活动为优先功能。

国家休闲区的二级设立标准：A、靠近居民密度较高的地区；B、靠近户外休闲活动供给不足的地区；C、政府构建休闲设施容量不足的地区；D、新增休闲活动相关设施应具高性价比；E、可用于公立蓄水片区的最优化休闲开发；F、休闲功能必须优先于其保护或资源开发功能；G、开发计划应该遵循国家休闲计划的目标；H、选址应向经济发展需求更迫切的地区倾斜。

美国国家休闲区的主管机构

美国国家休闲区最初由隶属农业部的国家垦务署和隶属内政部的国家公园管理局签署跨机构备忘录建立。1963年，总统休闲咨询委员会发布行政部门政策，提出国家休闲区设立标准，要求之后的国家休闲区必须经由美国国会批准建立。现有42个国家休闲区的主管机构，21个为农业部下属的国家林业局，20个为内政部下属的国家公园管理局，另一个为内政部下属的土地管理局。

美国国家休闲区管理机制要点

国家公园管理局和林业局直接负责国家休闲区的统筹管理工作，并在各自下属管理部门的配合下实施垂直管理模式。

国家休闲区始终贯彻“公益性理念”，管理者只有照看与维护的义务，没有随意支配的权利，管理人员收入来自公共财政拨款。

国家休闲区原则上要求地方政府与原住社区、特许经营商等协作建立多方参与、权责利平衡，依法监督，公众参与的管理体制。

国家休闲区在规划工作上强调系统性与标准化，如国家公园管理局主管的国家休闲区规划就统一由该局下属的丹佛规划中心独家操作完成。

国家休闲区采取特许经营模式，将管理者和经营者分离。管理部门只提供后勤服务及部分旅游纪念品销售，区内餐饮、住宿等门类服务设施的经营必须以公开招标的形式征求经营者。特许经营者在经营规模、经营质量、价格水平等方面必须接受管理者的监管。

结语与启示

美国国家休闲区作为我国国家休闲区的概念来源，尽管存在两国在诸多方面有所差异的问题，但仍在总体框架层面为我们带来若干共性启示。

首先，国家休闲区的主要功能是选择真正适合的国土资源，对其进行更为高效集约的利用，使其上附着的各类旅游资源充分体现公共属性，针对国民需求提供数量充足、质量良好的公共休闲产品。

其次，国家休闲区旨在解决利用禁止开发性国土资源的国家公园、核心景区等无法在经济层面有效惠及当地社区的固有矛盾，使拥有公共旅游资源的地区能够因旅游业发展切实改善经济水平，推动人居品质提升。

第三，国家休闲区鼓励适当限度内的市场化、商业化开发，有效发挥自身的经济功能。在区位选址方面，主动靠拢休闲旅游市场规模大、前景好的经济较发达地区；在产业门类方面，引导度假业、会展业、文化产业、运动产业和房地产业等的有序发展；在经营模式方面，灵活运用特许经营、BOT等工具吸引社会资金参与。

总而言之，尽管国家休闲区在我国的发展才刚刚起步，但其具备机制与模式上的先天优势，通过参照国际范本加以因地制宜的探索和实践，其必将在我国国民休闲福利改善和旅游休闲产业发展范畴产生重大而深远的影响。