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智库论文2013.10.10
成都杨振之来也旅游发展股份有限公司
杨振之、齐镭
北京杨振之来也旅游规划咨询有限公司
美国的国家公园系统尽管可以吸引充足客流来访，但其开发限制过多，对周边社区的经济带动效应不强，未能令旅游业惠及当地，巨额财政补贴也给政府造成负担。为解决这些问题，国家休闲区应运而生。其在空间上更加接近客源地区，在产业发展上更为多元联动，在开发限制上更具可操作性。国家休闲区主要面向国民休闲需求，提供选择多样、容量充足的休闲设施与活动，降低国家公园系统的客流压力，其收益广泛惠及当地居民。同时，相比完全市场化开发的旅游度假区，国家休闲区在社区福利、生态保护和可持续性发展方面优势明显，更加适合国民休闲活动需要。由此，国家休闲区得以在改善公共福利、以旅游带动地区经济发展和保护生态环境等方面实现良好平衡。
国家休闲区的分布并不追求地理空间或行政区划上的绝对均衡。全美50个州中有23个未设国家休闲区。其在西海岸和东海岸经济实力较强州的分布密度明显更高。在国家公园集中但经济偏弱的中西部各州则仅有稀疏分布。这说明国家休闲区在美国的主要功能诉求是向经济发达的都市圈靠拢，释放近中程日常休闲需求。
美国国家休闲区的设立标准由总统休闲咨询委员会（Recreation Advisory Council）制定，包括两个层次。
国家休闲区的一级设立标准：A、应该拥有充足的用地（无量化限定）；B、设计上应具有较高休闲活动容量；C、必须拥有一项区域性重要吸引物；D、政府性开发必须旨在以大型项目带动休闲产业发展；E、交通条件必须可供400公里半径内客群便利进入；F、户外休闲活动是首要的资源管理目的；G、必须以休闲活动为优先功能。
国家休闲区的二级设立标准：A、靠近居民密度较高的地区；B、靠近户外休闲活动供给不足的地区；C、政府构建休闲设施容量不足的地区；D、新增休闲活动相关设施应具高性价比；E、可用于公立蓄水片区的最优化休闲开发；F、休闲功能必须优先于其保护或资源开发功能；G、开发计划应该遵循国家休闲计划的目标；H、选址应向经济发展需求更迫切的地区倾斜。
美国国家公园管理局和国家林业局直接负责国家休闲区的统筹管理工作，并在各自下属管理部门的配合下实施垂直管理。
国家休闲区始终贯彻“公益性理念”，管理者只有照看与维护的义务，没有随意支配的权利，管理人员收入来自公共财政拨款。
国家休闲区在规划工作上强调系统性与标准化，如国家公园管理局主管的国家休闲区规划就统一由该局下属的丹佛规划中心独家操作完成。
国家休闲区采取特许经营模式，将管理者和经营者分离。管理部门只提供后勤服务及部分旅游纪念品销售，区内餐饮、住宿等门类服务设施的经营必须以公开招标的形式征求经营者。特许经营者在经营规模、经营质量、价格水平等方面必须接受管理者的监管。
衢州将在国家休闲区框架下对境内各级旅游景区、景点的游赏价值、游客容量、社会经济收益和资源可持续性等因子进行评估，确定其中适合作为公共旅游产品的景区、景点，通过管理机制转换、经营权责划分、休闲设施引进、资源保障体系建立等一系列工作，向公众免费或低费开放，提供《旅游法》和《国民旅游休闲纲要》等法规政策中要求的国民福利属性公共旅游休闲产品。在国民休闲时代，这种旅游景区的公共产品化是大势所趋，其一方面落实了公共权利，另一方面可以迅速集聚旅游人气，构建规模化旅游休闲产业平台，以游客规模效应吸引经营性旅游项目投入。
根据规划内容，衢州市将对所辖的两区四县进行国家休闲区框架下的功能划分，形成五个主题差异化的旅游休闲产业专项发展功能区。差异化的主题发展功能包括城市时尚休闲、现代农园休闲、历史文化休闲、生态体验休闲和名士民俗休闲等。各区县以既定主题功能引导旅游休闲业态专项集聚，避免追求“以全盖偏”而造成过度同质化竞争。多元主题的旅游休闲业态集聚将共同构成衢州市域内“万花筒”般丰富多彩的旅游休闲活动与服务，并围绕各个主题功能形成若干重大项目，在县域和市域两个层面均形成“众星捧月”式旅游休闲产品格局，这正是国家休闲区创建产品体系的理想状态。
衢州以国家休闲区作为“美丽乡村”建设的重要工具。通过打造旅游专业村落、休闲农业集聚区等适合农村居民就业和创业能力的旅游休闲项目，实现农村地区第一、第三产业的复合联动，在产业转型升级的同时拓宽农民收益渠道，并令农民认识到乡村农园、民俗文化和生态环境的潜在价值，自觉主动的对其进行保护与传承。在国家休闲区绿色产业导向和乡村旅游市场需求的双重促动下，传统手工业和农耕生活方式也将得以复兴，成为旅游休闲的体验内容与环境氛围。旅游休闲产业还将推动乡村地区景观风貌、环境卫生的整体改善，并吸引青壮年人口回流。最终，生机勃勃的“美丽乡村”将在衢州国家休闲区内遍地开花。
衢州建设国家休闲区，重在打破国家公园、旅游景区、风景名胜区等将本地居民隔离在旅游活动之外的僵化模式，而是要为本地居民和外来游客提供非竞争性和非排他性的公共休闲设施与服务。这些设施和服务将兼顾居民和游客需求，为其提供公共交流平台，令其共享具备地域特色的休闲体验。实际上，本地居民的良好休闲氛围和习惯是任何旅游目的地都应具备的基本特质，而优质完善的公共休闲设施与服务供给，则是政府理当提供的公共福利。国家休闲区将这两种需求和谐统筹，是当前发展国民旅游休闲事业与产业最为理想的模式。
由上所述，衢州国家休闲区是在国际经验的基础上，结合中国特色和地域特征，对国民旅游休闲事业与产业的全新探索，在科学规划与统筹实施的前提下，其有望取得全面持续的发展成果。