“国家休闲区”专题研究（一）：

                                 “国家休闲区”及其理论与实践——上篇

成都杨振之来也旅游发展股份有限公司    

                                       杨振之、齐镭    

北京杨振之来也旅游规划咨询有限公司

一、提出“国家休闲区”的背景

　　1、对接国家大政方针的宏观导向

　　　党的“十八大”提出了建设“美丽中国”的宏伟蓝图，为国家建设提出了更高规格的战略规划；2013年2月，国务院发布了《国民旅游休闲纲要》，确立了建设“与小康社会相适应的现代国民旅游休闲体系”的旅游休闲事业与产业发展目标。要建设好国民旅游休闲体系，就要进行全面的制度建设，以提高国民的生活品质。

　　2、促进国民旅游休闲的重要抓手

　　　国家休闲区旨在与各类国家公园等资源保护体系相区分，有效的阻止当前旅游度假区的泛滥之势。实际上，目前创建的各级旅游度假区大多不具备真正意义上的度假资源及气候条件等，相关资源更加适合开展国民休闲活动。换言之，国内对创建各级旅游度假区的趋之若鹜，一方面是因为各利益相关方出于不同目的的主动争取，另一方面则在很大程度上是由于当前缺乏可以切实统筹旅游休闲产业发展的行政工具，令各地被动选择旅游度假区等作为旅游休闲产业的开发由头。“国家休闲区”的提出，为“国民旅游休闲产业”发展提供了重要抓手，其将统领国家公园、旅游度假区等现有各类旅游开发单位，形成层次清晰、功能互补的旅游资源保护、开发和经营体系，促进国家公园、旅游度假区等专项斑块的集约化发展和国家休闲区的全域休闲发展。

　　　衢州的生态环境在长三角地区具备区域竞争优势，该市也是山水景观和历史文化富集区，加之“低丘缓坡综合开发利用试点”等土地和产业政策优势，其适宜发展“全域休闲”。为此，杨振之来也旅游发展有限公司于2012年10月率先提出“衢州市创建国家休闲区”的战略构想，并通过编制一系列国家休闲区专题规划，协助衢州市成功获得“首个国家休闲区创建试点城市”授牌。

二、国家休闲区的内涵

　　　国家休闲区（National Recreation Area，NRA）是国土资源利用的一种新形式，是国土利用的新功能区，它是介于保护性国土资源（如风景区和遗产地等）和高密集度开发利用国土之间，有着较好的自然与历史文化旅游资源，可供民众休闲旅游的国土资源。国家休闲区在美国进行了多年的实践，是一个保护性地区类别的名称，通常选址于水库较多的地域，强调接纳大量人流开展滨水和水上休闲活动，因此多数国家休闲区设于高人口密度城市群的周边地区，为城市群提供休闲旅游设施与服务。

　　　从建设目的来看，国家休闲区是为了满足人民群众在国民休闲时代的休闲度假需求、促进旅游产业转型升级而设立的以全民休闲旅游为主要内容的专项功能区。国家休闲区要求选择生态环境优良地域，划定明确区域边界（一般以行政区划为单位，如市、县），以构建国民休闲产业与产品体系为导向，统筹管理全域范围内的城镇、乡村、山地、水域、农田、林地等类型资源，按照国民休闲需求合理配置公共休闲吸引物、公共休闲服务设施、公共休闲交通体系及其他旅游要素，并对域内资源进行适度免费开放，以此实现三次产业联动发展。

　　　此外，国家休闲区还需具备以下几个特征：空间上更加接近城市群落；在产业发展上更为多元融合；开发限制较低但强调环境友好；强调完善公共空间、公共设施、公共服务，以体系化的公共产品满足多元化的公众休闲需求；强调旅游休闲产业发展的市场化、专业化。

三、国家休闲区的建设要求

　　　国家休闲区的建设应从以下五个方面着手推进。

　　　一是实现对公共资源的保护性利用和对国土资源的集约性开发。建设国家休闲区的首要任务是对公共旅游休闲资源的保护性利用，实现公共旅游休闲资源的全民共享，令社会公众自主实施合理利用公共旅游休闲资源的权利，并保证公共旅游休闲资源不因当代人的利用而影响后代人对其的利用，即实现“代际均衡”。

　　　二是促进公共空间和设施的建设。公共休闲空间与设施的开发和利用是建设国家休闲区的主要工作内容。无论属于商业或非商业经营性质，这些休闲空间与设施均需体现公共开放性，能够广泛接待各类社会人群，供其开展公共休闲活动。对属于公共资源的景区、景点和场所坚持公共资源福利化模式，实行免票或低价门票管理。

　　　三是推进“美丽乡村”与乡村产业的发展。把生产要素整合集聚在旅游休闲产业的发展上来，推动乡村产业转型与发展是建设国家休闲区的重要任务。国家休闲区要求以旅游休闲经济为导向，对乡村产业门类进行调整，形成兼顾农业生产与休闲旅游服务功能，形成复合增值效应的现代农村产业体系，藉此提升农村产业经济效率与可持续性，转变农村产业发展方式，从而全方位打造“美丽乡村”。

　　　四是推进特色城镇和村落的发展。建设国家休闲区需要依托现有城镇与村落作为落地空间，推动和扶持其针对休闲旅游产业的特征需求实现特色化发展，并藉此实现产业经济、公共设施、景观风貌、人口素质的全面提升。

　　　五是合理开发利用商业性空间。商业性旅游休闲空间的开发与利用同样是国家休闲区建设的重点范畴，应设置全面切实的扶持政策和高效合理的管理机制，引导民间资本投入国家休闲区内的商业性旅游休闲空间与设施的开发和运营。

　　　综上所述，国家休闲区的建设将直接提升国民生活品质，并将化解当前存在的国民旅游休闲供需矛盾，满足日益旺盛的国民旅游休闲需求，还有利于促进区域层面的城乡统筹发展和新型城镇化建设。此外，国家休闲区在改善公共福利、以旅游带动地区经济发展和保护生态环境等方面都将发挥积极作用。