编者按：2013年4月20日8时02分，四川省芦山县发生里氏7.0级地震，对四川省造成重大人员伤亡和财产损失。地震波及四川雅安、成都、乐山、眉山等市州的32个区县，受灾人口218.4万人。灾后四川省旅游局迅速启动旅游恢复重建的规划编制工作，并召集原汶川地震灾后旅游恢复重建规划的核心团队组成规划编制组。经过两个多月的努力，灾后重建规划工作现已全面完成。我公司作为继汶川地震之后再一次担任灾后旅游规划编制牵头统筹单位，特以专题形式对本次规划核心内容进行解读。

            对《四川芦山地震灾后恢复重建旅游专项规划》的解读（一）

                                                                             ——“1+N+1”规划结构体系

成都杨振之来也旅游发展股份有限公司    

             蔡克信

                     北京杨振之来也旅游规划咨询有限公司

一、规划结构背景

四川芦山地震对以雅安为核心区域的地震灾区产生重大影响。为系统实现芦山地震灾区社会经济的恢复发展，建设新家园，根据党中央国务院的战略部署，四川省委省政府确定迅速编制“1+11”的重建规划。“1”是《四川芦山地震灾后恢复重建总体规划》，由国家发改委牵头组织编制；“11”是城镇体系、城乡住房、文化旅游、产业重建等11个部门专项规划，由四川省相关厅局牵头组织编制。其中《四川芦山地震灾后恢复重建文化旅游专项规划》由四川省文化厅、省旅游局共同牵头组织编制。

基于对5.12汶川大地震经验总结以及芦山地震灾区的主体功能区定位，预测到旅游业将会在灾区的灾后重建中发挥重要的作用，因此，在省政府确定“1+11”灾后恢复重建规划体系的同时，四川省旅游局决定组织编制独立的《四川芦山地震灾后恢复重建旅游专项规划》。这即形成了四川省灾后重建恢复重建规划“1+11” + “1”的规划结构体系，形成了旅游专项规划的基础。

二、四川灾后重建旅游专项规划的“1+N+1”结构体系

旅游专项规划充分考虑地震灾区的地域特色及主体功能区发展限制，将灾区旅游业定位为“灾后恢复重建的先导产业和灾区可持续发展的主导产业”,以旅游业为引领，统筹灾区国土开发、城乡建设、交通建设、社会生产力的恢复以及经济结构的优化调整，实现区域旅游社会化，景观社会化，丰富区域资源，促进灾区社会经济发展方式的转变与后期的可持续发展。

由于旅游业发展要素的分散性以及旅游发展的社会性特征，使得任何区域旅游发展不是通过旅游部门的规划可以实现的，必须通过其他相关部门共同实施完成。而旅游规划本身存在的地位弱势现状，难以介入社会要素的规划与建设。因此，结合旅游业发展实际情况，为避免灾后恢复重建可能出现的重复建设和资源浪费，省旅游局领导与规划编制组以区域性整体、全域旅游发展的思路为统领，创新性提出了统分结合的 “1+N+1”的灾后旅游恢复重建规划结构体系，也形成了四川省灾后旅游恢复重建规划的三大成果。

“1”是指引领灾区旅游恢复重建的旅游专项规划，即为《四川芦山地震灾后恢复重建旅游专项规划》。主要从战略层面解决灾区旅游灾损与恢复重建的项目重建，灾区旅游业恢复发展的战略目标、发展定位、旅游发展战略布局、以及发展策略、市场营销、政策保障等区域旅游发展问题。这规划也是与发改委总体规划衔接的主要规划。

“N”是为”N”个恢复重建专项规划构建的导则体系，即《区域旅游化导则》。主要是从11个专项规划中拆分出来的“4”个方向包括城镇体系、城乡住房、基础设施、公共服务等专项规划中的旅游化导则和实施项目。

后一个“1”是与省文化厅共同牵头组织编制的《四川芦山地震灾后恢复重建文化旅游专项规划》，该规划是省政府最早确定的11个灾后恢复重建专项规划之一，后期随着规划编制工作的推进，逐渐成为《国家生态文化旅游融合发展试验区》规划的编制基础。

三、规划体系与解决问题

旅游专项规划的结构体系与三大成果，从战略上解决了区域性旅游发展中所面对的三大问题：空间性整合发展的问题、旅游业自身发展的问题以及旅游业发展与社会化支持的问题。

1、“四川芦山地震灾后恢复重建文化旅游专项规划”，是一个从部门组合目标到空间整合目标的规划过程。

最初该规划只是文化厅与旅游局等部门组合编制的一个规划，后来在规划编制过程中，由旅游局率先提出 “国家旅游创新试验区”概念演进为“国家生态文化旅游融合试验区”概念。概念从提出到获得国家批准，是灾区区域空间整体发展目标的确认过程，不仅从根本上确定了旅游在区域发展中的主导地位，而且创新了区域空间整合管理的目标，为全域生态、文化、产业、交通、城镇与乡村等资源融合与创新开发奠定了基础。规划提出的四大融合机制：保护与利用融合、空间融合、项目融合、产品融合，将改变过去区域资源开发的点状与部门分割的模式，区域立体化开发与多部门协同开发将成为灾区恢复重建中的新理念，成为灾区可持续发展的新模式。

2、“区域旅游化导则”促进了部门融合与社会化支持。

为将旅游业的先导产业与主导产业地位落实到各相关专项规划中，本次规划从全域旅游发展的角度，对与旅游关系密切的城乡建设、农村住房、交通体系、公共服务设施等的恢复重建专项规划以导则的形式提出旅游化的建设要求。确保相关专项规划内容在实施时，不仅满足灾区当地居民的生产生活需求，同时满足灾区未来旅游产业发展需要，贯彻落实党中央关于增强灾区造血功能的要求。

对于灾后城镇建设，规划以“产城融合、景城一体”和“宜居宜业宜游”的理念，要求在城镇的恢复重建中，增加城镇公共绿地及休闲游憩用地的规模，提升城镇公共性开敞空间比例，打造多元化的城镇景观节点，尊重城镇的自然地貌和历史文脉，形成多元化的建筑风貌，完善旅游服务设施.从城镇的建筑风貌、色彩、建筑高度、街巷、节点等方面提升城镇旅游景观吸引力。

对于灾后乡村建设，规划以“旅居一体”的理念，要求保持乡村农业景观和乡村聚落环境，在完善乡村的基础设施与公共服务设施同时，保持其院落空间和社交性公共空间，鼓励保持乡村生产生活方式，有条件地区发展乡村休闲度假、田园养生、民俗旅游等旅游产品，建设宜居宜游的美丽乡村。

对于基础设施与公共服务设施的建设，规划要求各类设施在选址与建设时，在满足其基本功能的基础上，提升其旅游景观质量，使各类基础设施与公共服务设施本身即成为旅游风景，同时融入到周边的城乡环境中。并在其供应能力的设计上充分考虑未来游客的需求使用量，实现其硬件设施建设的一步到位。

经过规划编制组与各相关专项规划编制的牵头部门多次对接，旅游专项规划内容多已被总体规划及各相关专项规划所纳入。从而使旅游业的先导产业与主导产业定位有支撑、有内容，这是在汶川5·12地震灾后旅游恢复重建基础上又一次创新与进步。

3、“四川芦山地震灾后恢复重建旅游专项规划”与灾区旅游业的发展。

该规划在灾区资源创新性评价基础上，将全域的乡村、城镇与道路建设都纳入到旅游要素的建设中，全域旅游发展的战略思路，多点多极的宏观布局、大游憩区与大本营的中观布局以及项目与社区融合发展的微观布局理念，在投资方向转变、空间美学质量提升、产品以及品牌创新等发展策略改进，营销以及政策保障方面的配套创新等，为灾区的旅游业在创新中恢复重建与发展指明了方向。

“1+N+1”的规划体系既利于突显旅游业规划的自身特色，又利于使旅游规划与各职能部门形成有效衔接，将旅游要素植入到相关专项规划中，充分突出旅游业对灾区恢复重建的指导作用，真正将全域旅游的思想与理念贯彻融入到整个灾区的灾后恢复重建中。