旅游功能区研究专题（二）：

                 旅游功能区规划：空间管理新思考

              北京杨振之来也旅游规划咨询有限公司    杨振之  

               成都杨振之来也旅游发展股份有限公司    马 琳

旅游功能区可以布局在优化开发区、重点开发区、限制开发区及禁止开发区（如自然保护区、地质公园等）。按照全国主体功能区规划的思路，以旅游业为代表的服务业等低碳产业应该是区域发展战略中很重要的产业选择。主体功能区要突出主要功能和主导作用，同时不排斥其他辅助或附属功能。优化开发和重点开发区域的主体功能是集聚经济和人口，但其中也要有生态区、农业区、旅游休闲区等；限制开发区域的主体功能是保护生态环境，但在生态和资源环境可承受的范围内也可以发展特色产业。主体功能区中的“开发”主要是指大规模工业化和城镇化的人类活动。禁止开发也并非禁止所有的开发活动，而是指禁止那些与区域主体功能定位不符合的开发活动。因此，以旅游业为战略选择出发点布局旅游功能区，不仅切合旅游资源富集区的实际情况，也符合主体功能区规划的基本原则和目标。

旅游功能区规划从理性角度阐释并引导区域发展，空间形态和空间布局均在功能区规划的控制范畴之内，其本质上可以视作是对旅游地的外部空间秩序的建构。这一规划思想事实上包含两层意思，第一，规划意味着对旅游地既有空间发展形态有意识的干预，这也是人类发挥主观能动性认知并且改造生活环境的重要方式；第二，在空间秩序建构过程中，其发展控制权必须掌握在旅游功能区规划手里。

一、旅游功能区规划的空间干预

理解旅游功能区规划的空间干预，需要首先审视规划中的空间内涵。在规划领域，空间通常被认为与区位和环境紧密相关。如吴良镛等（2001）提出：“空间是包围或被包围于人的土地、城乡、建筑、景观等人居环境的总称。”但上世纪60、70年代以来“社会-空间辩证“问题的研究、“空间与权力”的讨论，使规划对于“空间”的认识开始由单纯的静态物质层面转向动态的社会性思考。列斐伏尔认为，空间渗透着多种社会关系，不仅被社会关系支持，也生产社会关系和被社会关系所生产。社会与空间的相互作用对规划者的启示意义已经不仅仅是关注视角的转变，复杂社会关系的内在构成和衍生逻辑敦促规划者与规划活动趋于更加严谨和审慎的考察并融入到空间秩序的构建中，以响应整体的利益诉求。

不难理解，旅游功能区规划必须接受来自不同区域环境的挑战，如何应对并满足旅游发展的需求成为规划空间干预成败与否的关键。首先，旅游用地在空间上是不连续的，它意味着规划如果需要从整体上把握土地利用方式、城乡发展形态、产业配置要素以及保护和开发强度，必须考虑区域生产力布局分散的问题和经济、文化等发展空间冲突等矛盾，将那些能从彼此空间发展中受益的活动集中起来，为“旅游功能”服务。其次，旅游作为发展途径，也必将面临“创造性破坏”的风险，使非旅游用地纳入规划布局、同时规避区域发展的陷阱将是对规划空间干预的最大挑战。针对以上状况笔者（杨振之教授）曾经设计了少数民族地区旅游开发的“前台、帷幕、后台”的空间管理框架，即通过区域发展空间的功能划分和分区管理实现生产力布局的相对集中，同时借助对民族文化空间的保护实现旅游地和旅游资源的永续利用。按照这一规划思路，旅游功能与地域发展的其他功能并不矛盾，还能实现经济社会的协同发展。不过，规划设定的土地使用和开发的空间布局结构并不必然映射到现实中。事实证明，由于规划实施环境中存在其他力量的干扰，规划框架的落实急需依赖规划的控制力。

二、旅游地空间秩序建构的控制权力

空间秩序的建构受到多重因素的影响和制约，而其背后亦“隐含着普遍的权利博弈”。这种博弈既有来自于规划的利益相关者的影响，也从一定程度上反映出规划区域深层经济和社会力量之间制衡关系。旅游功能区规划的目标不在于打破旅游地的原有空间秩序，而是通过合理调整实现空间效用最大化。因此，提升旅游功能区规划在空间布局方面的控制能力，除了尊重既有空间的内在发展规律，还需要从规划体系上对应提高功能区规划的地位，使其具备相应的空间控制权力。如同福斯特（1989）所述，“规划如要引领未来的行动，就必然处于权力运作的过程中”。借助政治力量和政策体系的推进将规划理念付诸实践，致力于规划目标的实现，应该成为旅游功能区规划在旅游地空间秩序构建过程的外部保障。

按照现有规划体系的架构，旅游规划处于末位，对区域发展的指导效用最低，在土地利用规划、区域发展战略规划等已经确立的情况下，旅游规划显然无法整合支持旅游业和其关联产业的各项因素，只能在区域发展中起到辅助作用。这样的结果实际上违背了旅游规划的初衷，不仅仅造成人力、物力资源的极大浪费，而且还从制度体系上钳制了旅游资源富集区的区域经济和社会发展路径。同样，旅游功能区规划作用的发挥也将面临原有规划体系的束缚。但是与旅游规划不同的是，旅游功能区规划是配合旅游业发展的空间管理整体方案，它应该从区域发展战略规划的高度统筹各项规划。特别是土地利用规划、城乡规划，都应该服从旅游功能区规划的战略部署，从大局着眼从事旅游地的开发，降低无序规划导致的不利影响和危害。

所以，旅游功能区规划应积极争取政策支持，及时扭转规划思路，尽快融入到旅游地开发规划的法定程序中。