旅游功能区研究专题（一）：

                    旅游功能区：从概念到规划实践

                    北京杨振之来也旅游规划咨询有限公司   杨振之

                    成都杨振之来也旅游发展股份有限公司   马  琳

一、旅游功能区概念的提出

旅游业具有强大的产业关联性和带动效用，不过理论层面的认可并不等同于现实意义上的践行。长期以来，受GDP至上理念的影响，区域政策往往片面强调短期收益，加之一定技术条件下资源开发水平有限，往往造成既有资源的巨大浪费。作为综合性的服务产业，旅游业对环境的改善和生活品质的提升在很多情况下无法计入旅游业的产出范畴，更无法单纯依靠GDP去界定。所以在以经济增长为导向的区域发展政策影响下，空间条块分割等问题凸显、人地关系矛盾重重，旅游资源和旅游地可持续开发环境不容乐观。特别是在旅游资源富集区，由于地域功能和定位模糊不清，旅游产业潜力在原有区划体系下很难得到充分发挥。

所谓旅游资源富集区，是指旅游资源在一个特定的区域集中分布，密度大、禀赋高。旅游资源是旅游活动产生和发展的基础，直接影响旅游产业的空间布局和开发潜能。如何处理旅游资源保护与其他资源开发之间的矛盾、如何实现旅游资源富集区的可持续发展、如何更好发挥在旅游产业的引导下其他相关产业的融合发展、如何以旅游业来引导一个区域的城乡空间形态升级，已然成为区域发展过程中不容忽视的难题。以《全国主体功能区规划》（2010）的颁布为肇始，上层规划体系和指导思想发生重大改变。该规划认识到过去单纯以GDP增长作为区域重要的发展目标甚至是唯一发展目标所带来的国土空间开发失衡问题，提出区域发展潜力的综合分析方法，以确定不同地域单元在中国国土开发总体格局和中国未来发展总体战略中所发挥的作用。全国主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，是区域规划在空间开发和布局的基本依据。

正是在此背景下，笔者（杨振之，2010）提出在全国建设旅游功能区规划的构想和建议。即依照国家层面的主体功能区划分，对适宜进行旅游开发的国土空间进行评价，划定国家主体功能区框架下的旅游功能区。该构想按照旅游业在区域未来发展中承担的主要功能和核心作用，构筑围绕旅游开发这一核心功能的区域可持续发展基础，同时围绕旅游业发展进行区域功能布局和生产要素的配置，明确并指导区域发展的空间布局、城镇、城乡空间形态和空间管理的方案。

旅游功能区的构思建立在区域本底资源调查分析的基础之上。在旅游资源富集区，旅游业作为产业的整合器，在促进地方经济发展同时，融合第一、第二相关产业，促进区域环境、经济、城乡空间形态向更高品质发展，这是产业转型升级和增长方式转变的重要抓手。

二、旅游功能区规划实践及其创新

资源的合理使用正是维系区域可持续发展的基本动力，也是避免区域 内生源动力 不足或者区域衰退的有效选择。旅游功能区及其规划的提出，立足于旅游资源富集区资源的合理开发，通过借助规划权力引导地域资源优势整合形成规模效应，进而达到提高整个区域的竞争力的目的。

早在2009年完成的《南岳衡山旅游发展总体规划》中，笔者（杨振之教授）已经开始尝试按照产业功能分区的模式对衡山产业布局及产业结构进行全面的调整，将规划区域划分为旅游发展重点区、旅游发展控制区和旅游限制性发展区。根据不同地域空间环境承载力和经济发展状况的调查和分析，规划明确了旅游相关产业发展的空间集聚形态，确保了景区土地利用方式和空间管理方案，为提升衡山旅游产品供给质量和促进当地社会经济可持续发展提供了保障。该规划不仅解决了衡山发展所面临的瓶颈，还在保护生态环境与文化遗产方面做出了示范。

不过，大多数旅游资源富集区的涵盖范围超出了如衡山这样设立专门行政机构的景区。与旅游资源禀赋并存的是跨行政区划、多重管理体系、土地关系错综复杂等现实问题，借助传统区域旅游规划显然很难把握国土开发利用的整体格局。旅游功能区规划既然需要在以上复杂环境中实现对各类资源要素的有效利用，就必须实现以下突破：

第一，突破旅游规划作为专项规划的定位。旅游规划在法律效力上处于弱势地位。其上位规划编制过程中，通常难以顾及旅游业的特殊性，其结果是区域战略规划和城乡规划往往对顾旅游规划蜻蜓点水或者说对旅游业研究不深。旅游规划编制完成后的执行实施过程亦是困难重重。而突破旅游规划的原有定位，将旅游功能区规划上升到区域战略规划的高度，可以把区域内旅游发展、城乡空间形态及空间管理等重大问题提升到政策决策的层面，直接推动和影响政府的重大决策，进而统领整个区域的经济和社会发展。

第二，突破城乡规划和土地规划的约束。与城乡规划和土地规划相比，旅游功能区规划缺乏对应的法律支撑。而如果需要从全局指导规划地域范围内的土地利用方式、资源保护与开发的强度以及产业要素配置等，旅游功能区规划必须取得上层行政和规划政策支持，在此基础上才能以旅游功能定位作为空间指引，发挥旅游产业的带动作用，明确区域内各类开发和建设的目标、尺度以及布局方案。因此，建议将旅游规划、旅游功能区的设立及其规划纳入正在编制的《旅游法》之中。

第三，突破行政区划的界限。传统区域旅游规划通常受限于行政区划范围，旅游功能的空间不连续性阻碍了资源的有效利用，容易形成资源浪费或者同质竞争的复杂局面。而旅游功能区规划强调以核心旅游资源为基础的空间资源的统一规划和利用，从而构建区域竞争优势。以产业合作与分工为纽带，采取相互激励和共同约束的规划手段，在旅游功能区内实现旅游业、农业、加工制造业、商贸服务业和文化创意业等产业协调以及旅游产业内部的功能互补。

第四，突破旅游区常规发展路径。旅游功能区从战略角度统筹资源富集区的产业发展要素，并通盘考虑旅游业和其他相关部门、行业之间的协调关系。这种跨越式的发展思路规避了传统开发模式下资源“开发—破坏—修复”的路径风险，通过营造良好的区域发展氛围和协助创建支持性制度体系，使功能区内旅游系统与相关产业体系有机结合，带动区域内的旅游经济集聚，并实现空间结构优化和区域经济效益、环境效益和社会效益可持续化。

汶川地震灾后的四川旅游业恢复重建中，上述旅游功能区规划的思路得以践行并取得了丰硕成果。由旅游综合功能区规划和起步区规划所统领的龙门山生态旅游综合功能区，在整合提升区域发展、优化空间形态和增强区域竞争力方面取得了良好的效果。可以说，旅游功能区规划通过探索体制层面的改革，为全国许多类似地区的经济增长方式转变、产业转型升级提供了经验借鉴。