1.建立健全农地发展权制度，是贯彻农地保护政策的要求。

城乡统筹过程中的农地保护任务艰巨，农地发展权制度可约束政府的开发行为，降低其征收并转让农地用作商业开发的积极性，促使其更加合理有效地开发和利用土地，以避免农地特别是耕地的过度流失。

2.建立健全农地发展权制度，是农业经济发展的要求。

农地发展权制度一方面可以确保农业生产的最基本生产资料——土地不致过度流失，另一方面可将农地转用的增值部分再投入农业生产，实现城乡统筹规划中的城市反哺农村之目标。亦有利于农业生产的集约化、规模化，和农业生产率的提高，从而对冲农地减少给农业经济带来的不利影响。

3.建立健全农地发展权制度，是保障农民利益的要求。

农地发展权制度可以改善农民在城市化浪潮中的弱势地位，不但加大对失地农民的补偿力度，同时也加大对从事农业生产的劳动者的经济补贴和技术支持，既维护社会经济的稳定，也提高了农业生产的积极性，使其走上良性循环的发展之路。

1．立足于现有的土地法律体系

我国农地发展权的构建将建立在尽量发挥现有法律制度应有功效的基础之上，结合现阶段城乡统筹的经验，将法律改革的幅度控制在合理的范围以内，以循序渐进的方法推行改革，降低法律创制和实施的风险。

2．均衡各方利益

从城乡统筹的角度出发，将考虑农地转用问题上的各方利益，既有利于国家对土地进行统一的管理和合理的规划，也有利于保障农民的利益；既有利于城市化进程的健康推进，也有利于农业经济的可持续发展；既可为城市提供丰富的土地资源，也有利于城市实现对农村的反哺——折中将是解决矛盾的可行途径。

1.保护耕地原则

农地发展权的设立，将提供一种以国家宏观管理为前提的农地资源整合机制，引导并优化农地的开发利用，处理好耕地保护和高速城市化的辩证统一关系，实现国民经济的健康持续发展。

2.公共参与原则

农地发展权的行使应突出公共参与性，应将农地权利义务关系各方充分纳入到决策过程中，制定出能够得到公众广泛认可的农地管制方案，从而实现公共利益的最大化。

3.农民利益保障原则

在城乡统筹的进程中，农地发展权制度应当对弱势的农民群体实施倾斜保护，对失地农民予以政策上和经济上的帮助，加大技术上的扶持和经济上的补贴，以实现利益的均衡。

4.统一管理与分级管制相结合原则

土地用途管制体现了国家的宏观经济调控职能，同时也需要地方的具体实施。因而国土资源部将负责农业用地的统一规划和监控，同时由地方各级地方政府进行日常的管理工作。

但由于农地用途变更影响国计民生的同时，很大程度上决定了地方的利益，近年来有的地区甚至出现了因滥批土地而引发的群众性事件。故农地发展权不能过度下放，在涉及较大数量的农地转为非农用途时，应当报省级人民政府土地管理部门批准，并报国土资源部备案。

5.因地制宜原则

我国各地区经济发展水平不平衡，加之自然条件的千差万别，农业生产模式、技术水平、耕地资源、城市化率等差异较大。因而农地发展权制度在实施上应当因地制宜，各级政府可针对本地的特殊情况，对诸如土地开发规模、经济补偿幅度等具体事宜进行有限度的调整，以符合当地社会经济发展之需要。

1．农地发展权是一种体现国家管理职能的行政权。

农地特别是耕地保护，是该制度制定的核心价值。自由市场有逐利性和无序性的缺陷，结合我国的经济和制度现状，只能依靠国家行政力量对农业用地进行强制性保护。

2．农地发展权基于公共利益而实施。

公益性是农地发展权的本质属性之一。政府将依据经济发展的要求，以公共利益为导向，决定农业用地是否向非农业用途转化。

3．农地发展权管制的客体是农地向非农地用途转化的开发行为。

其规制的对象既不是农地本身，也不是农地的所有权人或者开发者，而是相对人变更农地用途的行为。

基于系统地构建我国农地发展权的思路，笔者认为，《土地管理法》可拟完善以下五个方面的内容：

第一，国家根据土地用途管理制度和农用地保护政策，设立农地发展权，以保障国民经济的可持续发展。明确我国建立农地发展权制度的出发点和价值取向，突出农地发展权的公益性特征。

第二，国家依据农地发展权决定农用地的用途变更。以法律明文规定的方式，将农地发展权制度纳入我国的土地法律体系。明确规定国家享有农地发展权，通过政府统一规划和广泛听证相结合的方式，以决定特定地块是否可以转为非农业用途开发利用。

第三，突出耕地保护。在城乡统筹的过程中，县级以上地方人民政府土地行政主管部门应当依据地方农村社会经济发展的要求，对农业用地进行合理规划，严格限制耕地转为宅基地或其他农村公共用地，原则上不得减少辖区内的现有耕地总量。

第四，任何组织和个人未经批准不得以任何形式将农用地转为建设用地或商业用地。在现有法律制度的基础上，加大对农地开发的管制，特别是对于各种打擦边球的行为，应当予以及时制止和引导，以避免农地的隐性流失（即以农业用地之名，行商业用地之实）的现象。

第五，农地征收补偿和农地溢价。笔者认为，征地补偿费用应当包含土地的预期收益，即政府应当按照土地转让金的一定比例对农民和集体进行补偿。《土地管理法》在修改过程中，可适当借鉴最新的城乡统筹试验区之经验，同时在各地不同的补偿幅度上，应适当作出较刚性的规定，以避免地方人为因素导致的补偿过低问题，保障农民的利益。

农地发展权作为体现国家土地用途管制的行政权，应当由行政机关予以实施。其运行主要有两个方面：

1.国土资源部和地方人民政府土地管理部门负责审查和批准农业用地的用途变更开发。需要注意的是，较大面积的农地转为非农用途时，由于直接涉及到巨大的地方经济利益，故权力不能过度下放，应当规定由省级人民政府土地主管部门行使审批权，并报国土资源部备案。

2.农业部和农业发展银行及地方人民政府农业发展管理机构负责农业发展基金的规划和运作。具体的资金发放程序为，地方需要农业发展资金时，需向上级政府农发机构递交详细的资金发放必要性分析报告、详细的资金使用规划书及申请书。经核准后，由上级农业发展银行将所需资金划入本级农业发展银行或其下属机构，并由该上级政府农发机关将此资金发放计划报该上级机关的上一级农发机构备案，以严格的程序保障资金的安全。

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编辑：YM