景区一旦成为旅游目的地，它就会扩展成一个大的旅游社区。许多旅游景区对带动旅游社区经济、社会、文化的发展发挥了举足轻重的作用；与此同时，旅游社区也是旅游业的重要组成部分，是目的地旅游形象的重要体现，也是吸引旅游者前来旅游的重要吸引物。许多旅游项目的开发及开展都要依托于社区，社区更是以后进行产品延伸的拓展纵深空间，社区与旅游开发之间的关系可谓非常密切。然而，现在不少旅游地都存在这样的情况：社区居民常常被旅游开发所忽略，从旅游中获益极其有限；社区要被动承担因旅游发展所带来的负面影响，却无法获得合理的补偿等，使得地方政府、社区居民、外来开发商等利益主体之间矛盾重重，利益纠纷不断。

因此，景区管理的升级迫使旅游社区管理也必须升级，把旅游社区纳入到旅游地管理中，从传统的景区管理时代进入到旅游社区管理时代，从而最终实现景区管理升级。这首先要求各核心利益相关者必须转换角色。

地方政府这里指所有涉足旅游业的政府主管部门。由于旅游地的管理权限既属于当地旅游行政管理部门，也属于对风景资源、文物资源、生态资源、森林资源和土地资源拥有管理权的建设、园林、文物、环保、林业和国土部门等资源主管部门。这些部门都在当地政府的统一领导和指挥之下，因此本文统一用地方政府来指代对旅游地有管理权的所有部门。

（一）政府角色转换的必然性

由于不少地方政府直接参与到旅游开发的经济利益角逐中，并不时运用手中的特权干扰旅游地的经济活动，导致旅游地发展难以实现最优。因此，必须重新确定地方政府的角色，让其退出经济利益的角逐，仅以旅游地公共利益代表的身份，回归其公共服务型政府的角色定位。

“角色转换”不仅涉及到改变观念，更涉及到权力的重新分配。组织社区居民参与旅游活动，会使相关部门管理人员的工作量大大增加，而且他们自身的利益还有可能受到损害。因此必须从思想观念上对管理者进行引导和教育，通过制度与政策的管理，使政府官员的利益直接与社区综合利益、社区整体发展相挂钩，使其意识到只有社区发展了，自己才有更好的经济收益与政治晋升的机会。这样，才能从本质上使他们尊重社区居民的民主权利，积极创造社区参与的条件。

（二）政府工作的重点

1、发挥政府宏观调控作用

在旅游景区的开发与经营活动中，地方政府应作为社区总体利益和发展的全权代表，在保护环境资源与发展经济的冲突与纠纷中发挥综合调控的作用；通过自上而下地制订旅游地保护与开发的发展目标，从宏观上对旅游资源开发、生态环境保护、社会经济发展等进行平衡协调；完善基础设施的兴建，创造良好的市场经营环境以吸引投资；将社区居民纳入到旅游活动中，多渠道地创造就业机会，帮助其从旅游发展中获得合理的利益，以促进旅游地的长远发展。

此外，政府还应从旅游地整体利益的角度出发，加强对利益相关者系统利益观的培养。由于每个利益相关者追求的利益目标不尽一致，在实现系统利益最大化的过程中，这些利益难免会相冲突，不可避免地要牺牲某些单个利益相关者的利益，进而使其产生抵触，危及旅游地整体利益的实现。因此必须将可持续发展的理论灌输给各利益相关者，使其明确自己在景区系统中的所处地位和作用、应担当的社会责任等。

2、实行政府认证制度

政府认证即地方政府对在景区参与旅游业，从事旅游经营活动的组织或个人的资格认证，使社区参与规范化。

首先要制定出针对社区居民、旅游企业等各利益相关者及其活动的相关规定，使社区参与具有现实的操作性。

其次要定期对各相关主体进行客观公正的评价及认证。

如根据农家乐的接待设施等硬件环境和软性服务，并参考游客评价，将辖区内的农家乐接待点进行统一评价，分别对其赋予不同星级的评定，并给予挂牌，在减少社区居民之间的恶性竞争基础上，提高旅游地综合接待水平。

再如，政府通过明察暗访，按一定标准对景区内从事旅游经营活动的组织或个人进行评价，对诚信经营，游客满意度高的组织或个人给予表扬，并推荐给游客；而对那些存在价格欺诈、宰客等行为的组织或个人给予停业整顿或吊销经营执照等处罚。

另如，将企业对环境治理的贡献率、对社区就业的贡献率、对社区建设承担的责任等相结合，定期对旅游企业进行认证。一方面既能形成口碑，有助于企业树立良好的社会形象；另一方面，也可对评价高的企业给予更多的政策优惠，从而激励企业自觉履行社会责任。

3、加强政府的管理和服务职能

首先，地方政府要发挥管理监督职能。在建设项目上，政府要严格审批，保证项目建设对当地社区的发展有利。在对各利益主体的管理上，要根据旅游地的实际情况制定具体的规章制度，监管企业的开发行为，及社区居民的旅游经营活动，防止出现相关主体为一己私利而出现影响旅游地整体形象的行为。

其次，地方政府要发挥协调服务职能。在旅游开发及经营过程中，要协调好旅游开发商与社区居民之间的关系，旅游开发商与其它旅游企业之间的关系、旅游企业与其它企业之间的关系等，建立和维护市场秩序，规范旅游竞争，从而保证旅游开发及经营活动的顺利进行。另外，也要提供旅游地公共性服务：如统一营销，组织对外的旅游客源市场宣传；开展旅游人才培训；牵头协调旅游信息化建设；协调旅游航线、专列等旅游交通的管理等。

4、要善于利用经济杠杆来加强管理协调

一方面，需要政府完善旅游地的税收立法，增设环保税种，并以此为依据对企业的污染防治工作进行评估，以督促企业将环境资源考虑进其经营成本中，强化企业环保意识，使企业为减少纳税而增加在污染治理方面的投资。另一方面，由政府对于在景区经营活动中采用无污染新材料和先进技术的企业给予一定的补贴，激发他们环保的积极性，并鼓励其他经营者积极效仿，从而促进景区整体环境的保护。

5、培养社区参与意识，引导社区及开发企业观念的变化

一方面，通过宣传教育，既要让社区居民充分认识到旅游发展与自身利益密切相关，参与旅游发展可以获得经济收益，提高生活水平；也要让居民认识到他们在参与旅游规划与决策过程中的重要性，从而调动居民参与旅游发展的积极性，增强社区参与意识。

另一方面，对旅游开发商进行积极引导，使其意识到社区居民的配合与参与，才是景区发展的根本，也才能从本质上保证企业取得长远利益的最大化，从而促使企业自愿为社区参与出谋划策，积极吸纳社区居民到旅游企业任职，最终带动社区的综合发展。

社区居民包括所有生活在社区，与旅游开发有关的居民个体或组织。旅游社区与当地自然和历史文化资源的关系最为密切，但其力量通常比较薄弱，相对于政府和旅游企业来说往往难以保障自身的权益。为了使旅游地得到长久发展，必须对其合理权益加以保障，将居民纳入到旅游的决策、管理、利益分配体系中来。具体而言，可从经济、政治、心理和社会四个方面赋权，来保证社区居民的真正参与，并使其获得最大利益。

（一） 经济赋权

即创造充分的条件，鼓励并引导社区居民直接从事旅游经营活动，通过自己的参与行为获得经济收益。

1、组织建立股份合作制的旅游企业

社区可以农田、山林、水库等集体财产或屋宅等居民个人财产折资入股，与外来企业的资金、技术、信息等资源相融合，组建成股份合作制旅游企业。这直接强化了旅游开发中社区居民的利益，有利于调动居民集体和个人参与旅游发展的积极性。

2、保证社区成员的优先就业权

尽可能保证社区居民在基础设施建设、景区服务、餐饮、旅馆等相关服务行业的经营活动中被优先雇佣；为居民提供小额贷款，鼓励社区居民自主创业等。虽然将这些工作岗位和机会提供给社区以外的机构和个人可能会产生更高的效率和经济收益，但从长远和整体的利益看，社区参与所产生的经济效益和社会效益却始终是最大的。

3、鼓励居民直接参与旅游经营活动

一是家庭食宿接待。居民家中的地方文化氛围浓郁，餐饮、建筑和生活习俗等都各具特色，对游客有极大的吸引力；且家庭食宿接待大多以现有的住宅为依托，投入较小，实施起来较方便，收效较快。

二是旅游商品的加工、销售。如民族服饰、首饰、挂包、编织饰物、乐器、蜡染、雕刻等工艺品；药材、农副土特产；相机、雨衣等旅游商品。大多加工成本较低，经营风险较小，便于居民经营。

三是旅游交通。主要包括组织地方特色交通，如骑马、抬轿、滑竿、坐船等，此外也可担任探险旅游、徒步旅游、科考旅游等特种旅游活动中的向导和背夫。地方特色交通是社区居民最常用的交通方式，一般投入成本不大、对技能的要求也相对不高；而且与周围环境相融合，充满了地方特色，深受旅游者的欢迎。

四是文艺表演与娱乐体验活动。如社区居民在例行场所举行文艺表演和民族文化展示活动；组织专场歌舞表演，定时演出；在民居内组织民族文化娱乐接待活动、主客联欢等，以其独特的观赏性和娱乐性深受游客喜爱。

五是旅游社区的物资供给。旅游地周边一般拥有一定规模的农业、畜牧业、林业、石材等资源，可以就地为旅游发展提供农副产品、建筑材料。社区居民参与这些物资的提供，既能发挥本地产品的特色，又能利用空间距离优势，就地销售，节约社会成本，加速旅游产品的供给。

六是景区建设。旅游景区内的部分建设项目，可以优先考虑承包给社区居民，由他们对项目进行承建，从中获益。

（二） 政治赋权

社区居民虽然是旅游目的地的主人，是景区经济、社会文化以及生态环境变化的直接承受者，但其利益与对旅游的影响却往往被忽视，为促进旅游地的长远发展，必须赋予居民参与旅游发展的政治权力。一方面，由政府主动向居民公布旅游地发展的战略目标及景区景点的规划建设，并征求其意见，纳入政府决策；另一方面，组织居民参与商定旅游开发的利益分配方案，如居民的搬迁如何进行补偿，就业如何解决，生活所受的影响怎样弥补等等，以保证其在收入、就业及各种基础设施的使用上取得平等权利。在保证居民权力与利益的同时，取得他们对旅游开发的支持。

（三）社会赋权

社会赋权即在社区内部营造和谐的局面。秉承民主公平的理念，以人为本，尽量为每一个体创造参与旅游开发、获得利益与发展的条件，关注社区弱势群体的环境和发展要求；建立社区管理机构，领导和组织社区居民参与旅游开发，规范其参与行为，使参与有序进行。这样既可凝聚社区的力量，也可集中代表社区利益，与地方政府、开发商协商相关事宜，确保社区居民的利益实现。

（四） 心理赋权

要使社区居民有效且主动地参与到旅游活动去，还必须让其从心理上强化主人翁意识，掌握相应的旅游知识，提高其从事旅游经营活动的技能。

1、培养参与意识

首先要提高居民的社区满意度和归属感。改善社区内部的日常生活条件，如环境卫生、治安、购物等的方便度；加强社区内部的情感交流，并借助宣传等手段，提高社区凝聚力，从而培养居参与意识。

其次要提高社区居民对本地区文化的认同度。社区居民面对发达地区的游客，容易产生自卑感，以至于否认本地区优秀的传统文化，而这些文化恰恰是吸引游客的地方。因此，只有提高文化的认同度，社区居民在社区参与旅游发展中才能真正起到积极作用，甚至参与到保护传统文化的工作中来。

再次要提高社区居民对旅游发展、社区参与的认识。社区居民对旅游发展的不同观念直接影响到他们对旅游发展的态度，因此通过宣传使社区居民以积极、乐观的观念来对待旅游发展，将有助于提高社区居民对旅游活动的支持及参与的积极性，并主动保护当地的自然和文化资源。

2、培养谋利意识

目前，不少社区居民把一次性发放下来的补偿款拿去赌博或是挥霍，很就用完了，以后的生计没着落，极容易引起严重的社会问题。为此，必须对这类人进行引导，变给人“鱼”为教人“渔”，利益的实现必须以自身努力为前提，而不能一味依赖他人；此外，还要强调获取利益必须合理、合法、公平、公正，实现诚信经营。

3、参与有关旅游知识的教育培训

一方面是旅游业的基础知识，如旅游业的特点、构成及作用，旅游资源的保护与利用，旅游者及旅游活动的特点等；另一方面是旅游服务知识，包括观念上和技能上的培训。如商品经济意识、导游技能、餐饮服务技能、客房服务技能、种植技能、养殖技能、语言能力等。使每一个有劳动能力并愿意参与旅游开发的社区居民都能够在旅游开发中找到自己合适的岗位，通过自己的努力从旅游开发中获益。

旅游开发商主要是指通过对旅游地的投资开发及经营管理活动以期获得收益的外来企业。企业进入旅游景区，参与旅游业主要就是为了寻求和拓展发展空间、获得经济收益。旅游开发商在景区数年乃至数十年的经营活动中，必须注重长远利益的取得，而经济目标和社会目标的协调统一，才是企业长远利益最大化的必要保证。因此企业必须对代表社会目标的社区居民的利益给予关注，在经济目标和社会目标之间实现均衡。从旅游地经营的角度，要求企业既具备获得经济收益的经营能力，更有环境保护意识和专业技能；既是旅游开发商，更是旅游社区发展的支持者。这就要求企业必须调整自己的角色，在管理目标中更多地增加超越经济的内容，自觉保护环境，支持社会文化活动。

此外，鉴于旅游社区的公共性质，市场本身不可能自动对那些资源投入较大，收益较小的旅游企业加以补贴，这就需要政府通过某些经济调控手段来激励企业履行社会责任的积极性。如增加财政拨款、实行减税免税、发放低息小额贷款、提供技术指导培训等，直接给予旅游企业利益或为其生产经营创造条件，使旅游开发活动获得应有收益。