《四川省乡镇级旅游规划导则(试行)》解读及片区旅游规划的来也方法论

原创王晓辉来也股份

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自2019年5月国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》至今，已经过去了3年，市县级国土空间规划已逐步进入送审阶段，乡镇级国土空间规划工作也已启动。与此同时，各地根据国土空间发展片区的特点，启动各类专项规划，旅游片区的旅游发展专项规划是其中非常重要的一类专项规划。2021年12月份，四川省文化和旅游厅印发了《四川省乡镇级旅游规划导则（试行）》，对片区旅游专项规划提出了明确的规划内容要求和深度要求。

乡镇级片区

旅游专项规划的地位和作用

乡镇级片区旅游专项规划是“有效衔接和细化乡镇级国土空间总体规划的重要载体，是对划定的县域乡镇级片区、旅游功能区或其他旅游镇（村）旅游业发展进行的科学谋划，对旅游空间保护、开发、利用等做出的具体安排，是推进乡镇级片区旅游业高质量发展的行动纲领。”片区旅游专项规划除了要细化旅游片区的国土空间规划内容，还要与本地区的全域旅游规划、旅游发展总体规划、十四五规划等相衔接，使旅游宏观规划的思路能够在国土空间规划中得到落实。

什么样的片区

需要编制旅游发展专项规划？

国土空间中县域片区划分后适合旅游业发展的旅游片区，以及旅游中心镇（村）、旅游建制镇（村）、其他旅游镇（村）都应该编制旅游专项规划。

其中，旅游片区是指在县域片区划分类型中，具有较好旅游资源禀赋、较深厚历史人文积淀、较好区位条件、较完善旅游服务设施和较好旅游业发展环境，以旅游产业联系为主导的几个乡镇（街道）或几个村（社区）组成的地理区域；旅游中心镇（村）指县域片区划分确定的中心镇（村）内，区位优势突出、旅游业实力较强、旅游服务基础条件较好、旅游发展潜力较大，辐射带动周边乡镇旅游业共同发展的建制镇或村（社区）；旅游建制镇（村）指除旅游中心镇（村）外，片区内适合旅游业发展的其他建制镇或村（社区）；其他旅游镇（村）指成功创建全国乡村旅游重点镇（村）、历史文化名镇（村）、中国传统村落的镇（村）等品牌，而目前为非建制镇（村）的区域。

按照要求，国土空间规划中划定的旅游片区应全部编制旅游专项规划；其他具备一定旅游资源条件和旅游发展需求的片区，可在国土空间总体规划中编制旅游规划专章；旅游镇（村）可编制旅游产品建设规划。

片区旅游发展专项规划的

主要内容是什么？

片区旅游专项规划既要对规划片区的旅游发展进行总体谋划，又要把旅游开发项目落实到具体地块上，提出明确的用地需求，与乡镇级国土空间规划形成“一张图”。参考四川省《四川省乡镇级旅游规划导则（试行）》，结合来也股份区域旅游规划的经验，以及片区旅游发展的实际需要，片区旅游专项规划应主要包括以下六个方面内容。

① 综全评估文旅发展条件

一般来说，片区内具备国家5A级旅游景区、国家旅游度假区、国家生态旅游示范区等高等级旅游品牌的可直接评估确定为旅游片区。片区旅游专项规划应科学运用旅游资源普查成果，综合考虑交通区位、气候条件、设施条件、产业基础、旅游热度等旅游开发评价因子，进行旅游资源、旅游发展适宜性“双评价”，梳理旅游发展优势机遇和问题挑战。

② 明确文旅发展总体要求

根据上位规划要求，结合区位交通、经济社会情况，突出旅游资源特色，确定旅游产业发展战略、思路、定位和目标。对片区文旅发展提出要求，制定明确的目标体系，如：发展什么等级的景区、度假区、乡村旅游区等。

旅游发展适应性评估指标

区位条件评估

地理位置

交通条件

资源禀赋评估

主题资源

资源品质

品牌价值

基础设施&公共服务

片区风貌

闲置资源

基础设施

服务设施

政策环境

政策扶持力度

管理机构和机制

市场秩序

综合效益&市场影响力

综合效益、知名度

③ 明确区域产品供给

结合片区内已有的产品基础，推进片区文旅深度融合与“+旅游”产业融合发展，创新旅游新业态，优化旅游产品结构，构建适应时代发展、符合片区实际的旅游产品体系，规划精品旅游线路，形成片区内旅游线路和跨区域旅游线路产品。

④ 重点功能区规划

对片区中的重点功能区进行规划，构建结构明晰、目标明确、重点突出的旅游产业总体格局。划定功能分区，明确分区定位、范围、面积，策划重点旅游项目。

⑤ 提出设施配套

规划整个区域内的旅游交通、咨询服务、标识系统、旅游厕所等旅游基础与公共服务设施，内外结合，因地制宜，合理配置。其他非旅游片区应依据当地主导产业发展实际和公共服务设施配套情况，有机融入旅游服务功能，实现公共服务设施的旅游化提升。

⑥ 提出用地需求

深化分区内各类旅游用地的位置、范围、规模，与乡镇级国土、空间规划形成一张图。

另外，重点旅游镇（村）可编制旅游产品建设规划，规划深度要达到产品建设性要求；旅游规划专章则要简化专项规划内容，只保留核心部分。

片区旅游专项规划

与国土空间规划如何衔接？

① 统一空间基础

使用“2000国家大地坐标系”和“1985国家高程基准”，分带采用“国家标准分带”；乡镇级旅游发展规划工作底图1：5000—1：10000，详细规划地形图不小于1：2000；使用国土空间适宜性评价结果，包括生态重要性评价、农业适宜性评价、建设适宜性评价等。

② 统一用地标准

参考《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》，分为农业用地、建设用地、其他用地，采用三级分类体系，一级类24种，二级类106种，三级类39种。

③ 统一管制规划

落实三条控制线，与国土空间规划相统一，包括生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界。

▲内江鸟瞰图

④ 表述条文化

规划内容简明实用，专项规划中与空间利用相关的规划内容，形成表述准确的条文式规划；建设项目、用地布局、用地性质等内容需要采用条文化的表达方式加以明确。

⑤ 内容数据化

量化、细化规划内容，尤其是关键内容，尽量明确具体数据，如接待规模、设施规模、建筑高度、用地面积、投资规模、道路宽度等。

⑥ 成果矢量化

基于统一的空间基础（2000坐标、85高程、国标带号）和文件格式（dwg、shp、gdb），形成可交互的矢量化规划成果。

片区旅游规划的

来也方法论

来也股份成立20年来，承担了多项区域旅游规划任务，积累了丰富的片区旅游规划经验，规划中坚持“五多”方法论，取得了良好的规划效果。

① 多要素分析

来也股份在以往的全域旅游和区域旅游发展总体规划为中，除了分析资源条件，产业现状，基础设施情况，还会重点分析内外部环境，土地承载力，区域开发能力等，对规划区域进行多要素分析，从而对旅游开发条件做出更科学、全面的评价，指导产业布局。这种多要素分析方法与目前片区旅游专项规划中要求的旅游资源、旅游发展适宜性“双评价”高度一致，可以直接衔接。

② 多产业融合

旅游是产业的整合器和助推器，片区旅游专项规划的一大使命就是推动文旅及其相关产业的融合与升级。来也股份在多年区域旅游规划中一直注重根据当地资源和产业特点来确定区域旅游发展方向，创造了白酒、商贸与旅游产业融合的“茅台世界名酒风情小镇”，木雕手工、横店影视与旅游产业融合的“浙江东阳文化创意型全域旅游示范区”等一系列优秀案例，使多产业融合成为区域旅游发展的强大根基。

▲茅台古镇杨柳湾戏台效果图

③ 多功能分解

片区旅游专项规划要求明确功能分区，并对分区内的旅游用地进行深化，这实际上是对片区规划提出了更实用、更落地的要求。来也股份在“大邑全域度假规划”“洪雅县洪柳新区规划”项目中探索了以落地实施为导向的多功能分解规划方法，对全域空间进行统筹利用，对交通、度假产品、公共空间、重大配套等重点功能分解落地，并提出了明确土地利用需求，大大增强了规划的指导性。

④ 多维度服务

旅游基础与公共服务设施是区域旅游高质量发展的基础，来也股份在多年来面向景区、乡村、城镇的规划服务中，摸索出一整套“提升规划体系”：先对原有基础和服务设施进行摸底和评估，再提出有针对性的新建或整改提升方案，建立起规划区域内的旅游交通、咨询服务、标识系统、旅游厕所等应用系统，在全域空间内合理配置各类服务功能。片区旅游专项规划对旅游基础与公共服务设施规划提出了系统化和实用化的要求，要求“因地制宜，合理配置”,与来也股份提出的 “多维度服务”的规划实践不谋而合。

⑤ 多规合一

近年来，来也股份在区域旅游规划实践中，灵活运用多规划合一的思想方法，充分与各类保护规划、城镇建设规划以及各类专项规划相协调，规划过程中全面掌握各类规划资料，与政府各主管部门和开发单位充分对接，尽量避免规划间的矛盾和冲突，增加规划的实施性和可操作性。国土空间规划强调底线约束，“三区三线”的落实需要与原有城镇规划、各类保护规划、基本农田规划等相衔接。本次片区旅游专项规划也明确提出了“多规衔接”，提出“与上位国土空间规划和专项规划实现有效融合衔接，落实约束性指标、片区发展方向、空间布局、重大项目等”。随着各级国土空间规划和片区旅游专项规划的开展，“多规合一”思维正在得到深入落实，最终会实现统一底图、统一标准、统一程序，明确旅游发展空间位置、范围边界和用地规模，将旅游用地需求纳入国土空间规划指标体系，达到“矢量数据、上图入库”的最终目标。

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编辑：东青

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