国家空间规划体系构建与空间更新

2015年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立“空间规划体系，划定生产、生活、生态开发管制边界，落实用途管制”，以及“完善自然资源监管体制，统一行使国土空间用途管制职责”。

《生态文明体制改革总体方案》2017年10月18日提出构建“以空间规划为基础，以用途关注为主要手段的国土空间开发保护制度”，构建“以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”。

全国生态环境保护大会于今年2018年5月18日至19日在北京召开，会议上习近平总书记再一次重申了对优化国土空间开发布局的重视。国家管理机构的部委调整，开始了空间规划体系和规划协调机制的探索工作。

过去我国许多规划包括国土主体功能区规划、国土规划、城乡规划以及全域旅游规划等也具有空间性，但因不同规划对象与规划目标的差异性，规划之间不协调现象显著，国家空间资源的浪费与破坏现象严重。由此，国家将继续在原有规划基础上进行“多规合一”，局部协调改良进行空间管理与规划，还是开创一种新的空间管理模式，构建一个新的空间规划体系，亟待国家从战略与战术相结合的思考。

但无论是改良还是创新，依据问题导向的规划技术发展，未来的国家空间规划体系都需要解决下述三方面的问题：

现有空间性的规划，因规划主体的不同，规划对象分割，规划目标缺乏一致性，技术规范不统一，还有不同的法律制度匹配，“多规合一”难以实现“一”的目的。并且所有规划都是以空间物质资源开发利用为核心，空间物质性资源保护、抚育等规划受到巨大的阻扰。这样的发展型空间规划，导致国民经济发展项目规划与自然资源、城乡空间、土地资源的物质资源规划难以匹配；导致短期的急速利用与未来的可持续利用之间的不匹配；导致现有的资源空间与社会利益的集体膨胀之间的不匹配。未来的空间规划，首先需要是社会价值观的更新。

马克思说社会存在决定社会意识，空间与空间物质资源是客观存在，不会因我们的愿望而无限扩大。其次全方位修正社会经济发展观，将发展目标从5年调整为20年，50年，甚至更长的时间，空间资源配置规划将会发生巨大的改变，才能从根本上建立空间资源保护性利用观，可持续发展观，也才能建立真正具有可持续发展管理价值的空间规划体系。

国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、国土功能区规划、环境规划、全域旅游规划等规划中的部门要素管理痕迹明显。部门要素的分割与规划利益偏好，割裂了空间资源之间的“生态”系统联系，形成国土空间上的许多管理“裂缝”与盲区，进一步的侵蚀会导致许多空间资源消失并丧失重新抚育成长的能力。未来的空间规划是对空间综合要素的以及要素的成长结构的管理规划。

空间综合要素包括空间自然与社会综合要素，自然要素中除了气候、水、生物资源，土壤资源应该纳入空间管理中。土地不等同于土壤。社会要素中除充分认识产业资源要素，更需要加强文化资源的空间管理。同时对空间中自然与社会要素的聚合生成要素：如空间信息、景观、审美、保值、灵感、体验等充分重视，纳入到空间规划体系中。

一方面我国缺乏对不同部门规划进行协调管理控制的主体。不同部门都基于自身管理要素、利益与规范进行规划，没有主体及统一目标对不同规划目标战略进行协调与控制。

另一方面是区域空间性规划之间缺失层级与控制关系，缺失规划权与执行权的界定，从而导致地方管理者的规划权力失控，空间利用失控。新的空间规划是一个空间管理规划，需要建立国家层面的可持续管理目标，权力上需要国家到地方层级规划权与执行权分离，组织上需要建立国家级与省级两级规划权力机构，法律上建立从国家到地方层面的空间规划编制、配套法律及管理机构，这样才能建立出新型的完整的空间规划体系。

空间规划管理目标决定空间规划体系的构建。新的国家空间规划管理目标不只是空间的持续经济增长，而是让人民生活得更有品质。不仅是中国当代人有品质，也希望我们的子孙后代都能够有品质地生活下去。这是一个发展强国应该选择的空间发展目标。美国没有空间规划法，但是美国1970年通过的《国家环境保护政策法案NEPA》成为全美空间管理基本法案。该法案的基本条款是：实现第一代作为下一代环境监护人的职责。确保一个美国人生活在安全、健康、高效、审美与文化愉悦的环境。保护重要的历史、文化、自然遗产，尽可能维持一个能为个人选择多样化，差异化提供条件的环境。实行资源、环境利用与广泛共享的生活愉悦。提高可再生资源的质量，改进不可再生资源循环利用方法。在对健康、安全没有危险、损害造成其它不良后果的前提下，最大效用地利用环境。

空间发展目标需要相应的空间分类、分区以及边界管理的法律制度来保障。 有一些专家认为空间规划应该包含定性（性质）、定用（用途）、定量（规模）、定位（位置）、定序（时序）的“五定方案”。

不同的空间分类将会影响后期的空间分类管理。

日本将空间分为农业区域、森林区域、城市区域、自然公园和自然保护区等5类地域。这是许多国家空间规划分类的基本方式，对于空间的资源与生产开发行为的影响具有重要的作用。并且这种分类与人们一般的空间常识很相融。

美国则基于空间要素集合生成的景观条件，提出了新的空间分类与分类治理的政策与管理方向。1986年，美国的德赖弗（B.Driver）等将空间区域分为5大类：原始地区、近原始地区、乡村地区、人类利用集中区域、城市化区域。美国农业部林务局斯坦肯和克拉克将美国整个国土空间区域划分为原始空间、半原始无机动车辆空间、半原始有机动车辆空间、有路的自然环境空间、乡村、都市六大类空间。这六大类空间管理中会规定相应的开发建设行为，包括道路建设方式、建筑建设方式以及人们的行为方式等。不同的空间分类会需要不同的空间资源评价与管理制度。

空间更新规划应是国家空间规划体系中的执行规划，是在强约束条件下的发展规划。空间更新规划编制的质量，与规划团队的空间资源评价、问题诊断、品质方案构建与选择的能力直接相关。多空间的交融发展，网络与集约化、生态环境的保护、风景价值、身心健康等空间价值与人民生活品质提升之间的关系。我国过去不同类型的空间区域会进一步更新整合，以实现资源可持续开发利用的目的。

我国的国家公园应该将现有国家级风景名胜区、国家级森林公园、国家湿地公园、国家地质公园等纳入其中，并且新增有价值条件的国家公园。这些区域的空间更新需要在以保护为核心的前提下，创新资源价值评价，明确新的空间边界，并重新界定其的开发利用方式以及资源利用强度。过去这些重点资源区域开发普遍采用的是分散独立的配套开发模式，资源与土地利用方面的浪费较大，后期需要整合空间结构。同时我国还需要确定新的国家管理下的以森林资源为核心的资源抚育区。扩大国家重点资源保护区的范围。

城镇空间将是我国在相当长时间内更新强度与更新方式创新最集中的区域。城镇边界的确定，保护城市文化特色、历史发展痕迹的保护、扩大公共空间、开敞空间、景观空间、绿化空间等都会成为空间更新规划中的核心内容。城镇空间更新设计与规划首先需要的是对空间资源的合理评价与判断，以及对空间地点发展问题的合理研判。更新的设计策划不是满足听觉与想象的愉悦，而是能够解决空间地点条件下的问题，并在现实的空间条件下可以成长的方案。如度假环境是一种高品质的生活环境，同时也是一种利于新型服务产业链的生长环境。城市度假环境的塑造则会产生更强的链状激活效应。但是成为度假环境区，需要一些特别的环境条件，这需要在资源评价方面的创新能力。

乡村空间作为半自然空间，是持续保障人们生活品质及需求多样化的空间。乡村空间更新规划也是在我国空间规划下的执行性规划，是在国家次级严格保护条件约束下的规划。乡村空间长期以来主要作为生产空间、经济空间以及城镇建设的扩大空间，较少作为一个国家重要的文化资源空间、景观空间、半自然生态空间、土壤资源稀缺空间等来认知与管理，这导致了我国乡村地域性资源价值被忽略，乡村资源的单一化，均质化严重，乡村生活环境品质一直较低。乡村空间的更新规划，首先是一个乡村多样性更新规划。

乡村森林及生物资源的多样性；乡村地域性农产品的多样性；乡村地域文化的多样性；乡村环境的多样性、乡村建设的多样性。其次是依据地域条件构建社会经济发展链的规划，如森林资源以及地域特色森林资源的抚育，丰富地方农产品的多样性与品质，改变了当地的生态环境品质，为休闲旅游业的发展提供条件，扩大地方农产品的消费市场，改变地方的形象与知名度。农业生产特色发展、文化延续、乡村生活环境品质、田园风景、游憩资源，这些生产与资源之间相互联系，相互制约。乡村振兴，不仅是乡村生产振兴，而关键是以乡村发展链的构建，不同的乡村，发展链不一致。乡村发展链的成长才是乡村振兴的目标。